Tạp chí Tài chính – Bộ Tài chính, số tháng 6/2020

Tiêu chí thành công của quản lý dự án đối tác công tư: kinh nghiệm quốc tế và vận dụng ở Việt Nam

Phạm Quốc Trường

Để dự án theo hình thức đối tác công tư (PPP) thành công, một trong những nội dung hiện nay - “Quản lý dự án” rất ít được chú ý trong triển khai thực hiện dự án PPP. Bài viết xem xét các tiêu chí thành công chung của các chuyên gia về PPP quốc tế, bối cảnh và thực tiễn áp dụng ở Việt Nam. Từ đó, phát hiện những tiêu chí thành công của Quản lý dự án PPP có thể được sử dụng, để đánh giá khách quan mức độ thành công trong hoạt động “Quản lý dự án PPP”. Ngoài ra, cũng là để các bên liên quan khác nhau có nhận thức về các tiêu chí cho các dự án PPP thành công.

Từ khóa: quản lý dự án, hình thức đối tác công tư

Giới thiệu

Quản lý dự án PPP là quản lý cả quá trình thực hiện dự án, bao gồm các giai đoạn: (1) hình thành dự án, (2) triển khai thực hiện và (3) vận hành khai thác; là việc áp dụng kiến thức, kỹ năng, công cụ và kỹ thuật cho các hoạt động của dự án để đáp ứng các yêu cầu của dự án. Mỗi dự án phải tuân theo từng bước một cách hợp lý. Đầu tiên, nó được tiến hành ở cấp độ dự án và sau đó lặp lại cho từng nhiệm vụ hoặc nhiệm vụ phụ chi tiết hơn. Có nhiều chuyên gia nghiên cứu và có các nhận thức khác nhau về tiêu chí đánh giá. Duy trì thành công của một dự án xây dựng được xác định bởi bốn khía cạnh: (1) đặc điểm của dự án, (2) sắp xếp theo quy trình, (3) người tham gia dự án và (4) tương tác các quá trình, là tổng kết của Chua và cộng sự (1999). Blackwell (2000) liệt kê tiêu chí đánh giá được sử dụng trong các dự án PFI ở Vương quốc Anh: (1) đổi mới, (2) tương thích với phương pháp hoạt động, (3) khả năng cung cấp, (4) linh hoạt và (5) chuyển giao rủi ro.

Do đó, thập kỷ vừa qua đã chứng kiến một lượng nghiên cứu đáng kể về các yếu tố quan trọng góp phần thực hiện thành công (CSF) các hình thức đối tác công tư cả ở các nước đã phát triển và đang phát triển (Ke và cộng sự, 2009; Osei-Kyei, Chan 2015). Mặc dù tồn tại rất nhiều tài liệu về tiêu chí thành công của dự án, những tài liệu này chủ yếu tập trung vào các dự án xây dựng truyền thống (Rockart 1982; Frodell và cộng sự, 2008; Al-Tmeemy và cộng sự, 2011; Ahadzie và cộng sự, 2008; Elattar 2009). Tuy nhiên, xem xét đặc điểm của các dự án PPP, có thể các tiêu chí thành công của chúng sẽ khác với các dự án được đầu tư theo truyền thống (Skietrys và cộng sự, 2008). Do đó, cần có những nghiên cứu kỹ lưỡng và thực nghiệm về các tiêu chí thành công quan trọng cho các dự án PPP để bổ sung và mở rộng hơn nữa cho các nhận định và nhà nghiên cứu về cách cung cấp các dự án PPP thành công.

Từ nhận định trên, bài viết tìm hiểu các tiêu chí thành công quan trọng và các yếu tố thành công cho các dự án PPP dựa trên hoạt động quản lý dự án PPP, khảo sát từ các chuyên gia PPP quốc tế. Thông qua khảo sát các nghiên cứu quốc tế, nghiên cứu này kỳ vọng bổ sung các tiêu chí thành công từ vai trò quản lý dự án, tăng cường thực hành và triển khai các hình thức PPP ở cả các quốc gia đang phát triển và các quốc gia phát triển. Ngoài ra, xem xét rằng nghiên cứu này tìm cách chỉ làm nổi bật thành công quan trọng tiêu chí thành công cho các dự án PPP trong hoạt động quản lý dự án.

Khảo sát trên thế giới

Các yếu tố thành công của dự án PPP

Hard Castle, C., Edwards, P.J, Akintoye, A. và Li, B (2005) đã nghiên cứu thiết kế và quản lý khảo sát CSF đã được đưa vào một công cụ khảo sát câu hỏi đề cập rộng hơn các vấn đề liên quan đến các dự án PFI/PPP ở Anh. Cuộc khảo sát được thực hiện vào năm 2001 đã tổng hợp các yếu tố quan trọng để các dự án PPP/PFI của Vương quốc Anh thành công gồm 19 yếu tố như: Tập đoàn tư nhân mạnh, Phân bổ rủi ro phù hợp và chia sẻ rủi ro; Quy trình mua sắm cạnh tranh; Cam kết/trách nhiệm của khu vực công/tư; Đánh giá chi phí/lợi ích kỹ lưỡng và thực tế; Dự án kỹ thuật khả thi; Minh bạch trong quá trình mua sắm; Quản trị tốt; Khung pháp lý thuận lợi; Thị trường tài chính khả dụng...  

Từ khảo sát đánh giá và tổng hợp như trên, tác giả cho rằng, các CSF có thể được nhóm thành năm yếu tố chính như sau: Nhóm nhân tố 1 đại diện cho mua sắm hiệu quả; Nhóm nhân tố 2 đại diện cho khả năng thực hiện dự án; Nhóm nhân tố 3 đại diện cho Bảo lãnh Chính phủ; Nhóm nhân tố 4 đại diện cho điều kiện kinh tế thuận lợi; Nhóm nhân tố 5 đại diện cho thị trường tài chính khả dụng. Một dự án thành công có thể được xem là mang lại nhiều lợi ích ròng cho xã hội, bao gồm: Nâng cao năng lực Chính phủ; Đổi mới trong việc cung cấp dịch vụ công cộng; Giảm chi phí và thời gian thực hiện dự án; và Chuyển nhiều rủi ro cho tư nhân, đảm bảo giá trị đồng tiền cho người nộp thuế.

Tiêu chí để dự án PPP thành công

Về mặt kỹ thuật, để xác định thành công của các dự án PPP, tiêu chí thành công cho các dự án PPP đóng vai trò là các biến phụ thuộc, trong khi các CSF cho các dự án PPP trở thành các biến độc lập (Osei-Kyei, R. và cộng sự, 2016). Đánh giá tiêu chí thành công cho các dự án PPP, các chuyên gia được lựa chọn dựa trên tiêu chí được xác định trước, đã thực hiện nghiên cứu về quản lý dự án PPP, các chuyên gia cung cấp thông tin phong phú về các tiêu chí thành công cho các dự án PPP. Điều này là do nhiều quốc gia thị trường PPP bắt đầu phát triển, đặc biệt là các khu vực đang phát triển (World Bank, 2015). Osei-Kyei, R. và cộng sự (2016) đã tổng hợp Bộ tiêu chí thành công cho các dự án PPP gồm 15 yếu tố: Giảm các vụ kiện tụng và tranh chấp; Giảm các cuộc biểu tình công cộng và chính trị; Quản lý rủi ro hiệu quả; Chuyển giao công nghệ hiệu quả và đổi mới; Hiệu suất môi trường; Mối quan hệ và hợp tác lâu dài; Đáp ứng các thông số kỹ thuật đầu ra; Tuân thủ ngân sách; Tuân thủ thời gian; Đáp ứng nhu cầu về cơ sở/dịch vụ công cộng; Khả năng sinh lời; Phát triển kinh tế địa phương; Giảm chi phí vòng đời dự án; Giảm chi phí hành chính công; Hoạt động dịch vụ đáng tin cậy và chất lượng.

Tuy nhiên, các tác giả cũng lưu ý trong tương lai, nghiên cứu nên được thực hiện ở một quốc gia/khu vực cụ thể bằng cách sử dụng cả khảo sát trực tiếp và gián tiếp. Khi đó, sẽ tăng tỷ lệ phản hồi và cung cấp sự hiểu biết tốt hơn nhiều về các tiêu chí thành công của dự án PPP theo quan điểm của một quốc gia/khu vực cụ thể, do thực tiễn và kinh nghiệm của PPP khác nhau giữa các quốc gia. Những phát hiện được công bố trong nghiên cứu này rất có tác động với cả hàm ý cho cả thực hành và học thuật. Đầu tiên, nó cung cấp những hiểu biết đáng kể về các tiêu chí quan trọng để đánh giá thành công của các dự án PPP. Thứ hai, nó tạo điều kiện cho việc xây dựng giả thuyết có liên quan cho một nghiên cứu sâu sắc hơn trong tương lai.

Thực tiễn ở Việt Nam và khảo sát nghiên cứu

Tại Việt Nam, thị trường PPP so với thế giới mới bắt đầu và hình thành, văn bản pháp luật cao nhất hướng dẫn về PPP là Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 (Nghị định 63). Trong giai đoạn từ năm 1990 đến năm 2014 đã có 95 dự án PPP hoàn thành thu xếp tài chính, hầu hết các dự án PPP thuộc ngành điện (75 dự án), tiếp theo là khu vực cảng biển (7 dự án), lĩnh vực viễn thông (4 dự án) và nước (4 dự án). Rõ ràng, số lượng các dự án PPP trong các lĩnh vực khác ngoài ngành điện đang ở mức độ hạn chế (Jica, 2017).

Tất cả các dự án tại Việt Nam phải tuân theo pháp luật hiện hành. Một trong những khó khăn với các dự án PPP là những quy định pháp luật hiện hành chủ yếu nhắm đến các dự án không thuộc mô hình PPP nhưng các dự án PPP lại phải tuân thủ theo. Bởi vì hai lý do - Quy định về PPP dẫn chiếu đến các luật khác đó; và một luật trong bất kỳ lĩnh vực nào cũng có thứ tự ưu tiên áp dụng cao hơn các Nghị định về PPP. Ngoài ra, các dự án PPP còn khó khăn trong việc xác định nguồn vốn hỗ trợ bù đắp thiếu hụt tài chính cho các dự án. Vì việc chuẩn bị đề xuất dự án đòi hỏi nhiều chi phí và nguồn lực, việc không có các quy định rõ ràng về các nguồn vốn bù đắp thiếu hụt tài chính sẽ khiến cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc NĐT không mặn mà với việc chuẩn bị dự án. 

Theo Nghị định số 63/2018/NĐ-CP, sau khi được lựa chọn và phê duyệt, NĐT (bao gồm các NĐT nước ngoài) của dự án có thể thành lập DN dự án để thực hiện dự án. Nghị định 63 không quy định việc NĐT phải xin giấy chứng nhận đăng ký đầu tư. Mục đích của thay đổi này là để giúp các NĐT tránh khi việc “xin giấy phép hai lần”. Nhưng nếu không có giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, NĐT và các DN dự án có thể gặp khó khăn trong việc xin các giấy phép quan trọng khác cho dự án và trong các hoạt động hàng ngày của dự án. Các luật liên quan như Luật DN và Luật Đất đai, có hiệu lực pháp lý cao hơn Nghị định 63, quy định các NĐT nước ngoài phải nộp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư để xin giấy chứng nhận đăng ký DN và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Các DN dự án (đặc biệt là các công ty có vốn đầu tư nước ngoài) cũng cần cung cấp bằng chứng cho ngân hàng hoặc bên thứ ba vì nhiều mục đích khác nhau, ví dụ như việc chuyển tiền ra nước ngoài. Việc DN dự án sẽ phải cung cấp cho các bên thứ ba này toàn bộ hợp đồng PPP để chứng minh quyền của mình trong các dự án PPP là không khả thi về mặt thương mại.

Tác giả đã có một khảo sát bằng bảng hỏi, được khảo sát từ 150 cán bộ làm công tác quản lý nhà nước (năm 2019) tham gia và hoặc hiểu biết về PPP, sau khi phân tích hồi quy đa biến bằng phần mềm SPSS.20, cho thấy (i) thiếu văn bản pháp luật về PPP, (ii) vận dụng và thực hiện văn bản pháp luật về PPP, (iii) năng lực cán bộ thực hiện, có ảnh hưởng rất lớn đến “Quản lý dự án PPP” – năng lực quản lý (NLQL).

Bảng 1: Kết quả phân tích thang đo cho nhân tố Năng lực quản lý

Nguồn: Nghiên cứu của tác giả

Trong nghiên cứu này, phân tích nhân tố sẽ giúp xem xét khả năng rút gọn hàng chục biến quan sát xuống còn một số ít (nhóm) các biến để phản ánh một cách cụ thể sự tác động của các nhân tố đến năng lực quản lý. Kết quả phân tích nhân tố cho thấy hệ số Durbin - Watson = 0.897 gần bằng 1 cho phép kết luận không có hiện tượng tự tương quan giữa các phần dư. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý dự án được thể hiện dưới đây, có thể xem như là các chỉ tiêu đánh giá trong quản lý.

Bảng 2: Các hoạt động thực hiện dự án theo hình thức PPP

Nguồn: Nghiên cứu của tác giả

Đề xuất các chỉ tiêu đánh giá

Khi xem xét một cách đầy đủ mức độ phức tạp và giá trị của các dự án PPP, ta chỉ cần một số tiêu chí thành công của các nghiên cứu trước đây có thể được áp dụng cho các dự án PPP. Tuy nhiên, cần đảm bảo các cơ bản của dự án, tác giả cố gắng xem xét các nghiên cứu đã công bố một cách chặt chẽ về các tiêu chí thành công của dự án PPP, tập trung vào quản lý dự án. Cụ thể, sẽ xác định các thông số kỹ thuật đầu ra của dự án làm trọng tâm trong quá trình quản lý.

Bảng 3: Đề xuất các nội dung chính quản lý dự án PPP

Nguồn: Đề xuất của tác giả

Nghĩa là, cần thiết phải quy định cấp quốc gia nhằm đảm bảo tính ổn định trong quản lý và thực hiện dự án PPP tại Việt Nam, đồng thời, đáp ứng các Hiệp định thương mại (FTA) mà Việt Nam đã ký kết với các Quốc gia trên thế giới. Khung pháp lý thuận lợi cho phép phát triển dự án PPP mà không bị hạn chế pháp lý quá mức đối với sự tham gia của khu vực tư nhân. Một khung rủi ro thích hợp sẽ đảm bảo tình trạng pháp lý cho thực hiện dự án. Trong nghiên cứu này, tác giả đề xuất các chỉ tiêu đánh giá quản lý dự án theo các thông số kỹ thuật đầu ra (Bảng 4).

Bảng 4: Tiêu chí đánh giá quản lý dự án PPP

Khi các nhà thầu đang chuẩn bị các đề xuất của họ, họ có thể yêu cầu chính quyền địa phương làm rõ một số vấn đề trong đặc điểm kỹ thuật đầu ra. Trừ khi điều này liên quan đến vấn đề niềm tin thương mại đối với một nhà thầu cá nhân, việc làm rõ thông tin được cung cấp phải được chia sẻ cho tất cả các nhà thầu. Đây là một thông lệ tốt và sẽ đảm bảo rằng tất cả các nhà thầu đang làm việc với một đặc điểm kỹ thuật đầu ra rõ ràng và giảm thiểu nhu cầu làm rõ sau này và rủi ro liên quan đến trì hoãn thời gian và chi phí bổ sung.

Kết luận

Việc quản lý dự án hợp lý là rất quan trọng đối với sự thành công của PPP. Nếu không quản lý đầy đủ dự án chắc chắn sẽ làm xói mòn giá trị đồng tiền và cuối cùng có thể làm suy yếu các mục tiêu của nó. Có nhiều lý do cho điều này và chúng phải liên quan đến các đặc điểm chính của các dự án PPP, thường là: (i) chấp thuận về ngân sách, (ii) tiến độ đúng hạn, (iii) đáp ứng yêu cầu chất lượng, (iv) đáp ứng mục tiêu dự án. Bài viết này đã tổng hợp và đánh giá các tiêu chí thành công của dự án PPP theo các chuyên gia quốc tế, phân tích thực tiễn áp dụng tại Việt Nam ở thời điểm hiện tại, cùng trao đổi và đề xuất các tiêu chí quản lý dự án PPP, nhằm dự án PPP thành công trong thực tiễn.

* Bài viết là một phần của luận án nghiên cứu tiến sĩ có tên là “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư tại Việt Nam”.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2014), Luật Đầu tư số 67/2013/QH13, ngày 26/11/2014;

2. Quốc hội (2014), Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, ngày 18/6/2014;

3. Quốc hội (2014), Luật DN số 68/2014/QH13, ngày 26/11/2014;

4. Chính phủ (2018). Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, Hà Nội;

5. Jica (2017). Khảo sát VGF cho các dự án PPP tại Việt Nam, Báo cáo cuối cùng, tháng 9/2017, Hà Nội;

6. Al-Tmeemy, S. M. H. M.; Abdul-Rahman, H.; Harun, Z. 2011. Future criteria for success of building projects in Malaysia, International Journal of Project Management 29(3): 337–348;

7. Badshah, A. (1998). Good Governance for Environmental Sustainability. UNDP;

8. Boyfield, K. (1992). Private Sector Funding of Public Sector Infrastructure, Public Money & Management. Oxford. 12 (2). pp.41-46;

9. Boynton, A.C. and Zmud, R.W. (1984) An Assessment of Critical Success Factors. Sloan Management Review. Summer. pp.17-27;

10. Blackwell, M. (2000). PFI / PPP and Property, Chandos Publishing, Oxford, U.K;

11. Frodell, M.; Josephson, P. E.; Lindahl, G. 2008. Swedish construction clients’ views on project success and measuring performance, Journal of Engineering, Design and Technology 6(1): 21–32;

12. Rockart, J.F, (1982) The Changing Role of the Information Systems Executive: a Critical Success Factors Perspective. Sloan Management Review. 24 (1). Pp.3-13;

13. Stein, S. W. (1995). Construction Financing and BOT projects, International Business Lawyer. International Bar Association. 23 (4). pp.173-180;

14. Yeo, K. T. (1991) Forging New Project Value Chain – Paradigm Shift. Journal of Management in Engineering. ASCE, New York. 7 (2). pp.203-211;

15. World Bank. (2015). Private participation in infrastructure (PPI), Regional Snapshots. Washington, DC.

Thông tin tác giả:

ThS. Phạm Quốc Trường

Công ty Cổ phần Tư vấn và Quản lý dự án Việt Long

Email: phamquoctruong04@yahoo.com