GIỚI THIỆU

Quan hệ đối tác công tư (Public Private Partnership - PPP) là mối quan hệ đối tác hợp đồng dài hạn giữa khu vực công và khu vực tư nhân. Nó có thể bao gồm tài chính, thiết kế, xây dựng, vận hành  / hoặc bảo trì cơ sở hạ tầng và / hoặc cung cấp dịch vụ của khu vực tư nhân, được sử dụng mua sắm và cung cấp bởi khu vực công. Mô hình PPP mang lại lợi ích cho cả hai bên, với điều kiện là có sự kết hợp hiệu quả giữa các mục tiêu của công chúng và khu vực tư nhân. Nó là điều quan trọng để nhận ra các trường hợp trong đó một PPP có thể là phương pháp tốt nhất cho chuyển giao của một dịch vụ cụ thể hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng khác hẳn so với truyền thống của phương pháp mua sắm công.

Quan hệ đối tác công tư khác với tư nhân hóa ở chỗ quyền sử dụng tài sản công được cấp cho đối tác tư nhân trong một thời gian xác định (như thời hạn đã thỏa thuận) và khi hết thời hạn tài sản thường quay trở lại khu vực công ở trạng thái ban đầu hoặc phải trả phí nếu đầu tư được thực hiện để tăng giá trị của nó.

PPP cho phép khu vực tư nhân sử dụng tài chính, kinh doanh và các loại kiến thức và kỹ năng khác và cách tiếp cận kinh doanh sáng tạo trong triển khai và quản lý dự án, đôi khi là lý do chính để sử dụng mô hình PPP.

Chuẩn bị và thực hiện các hình thức đối tác là một quá trình dài và tốn kém. Do đó, mô hình PPP chỉ nên được sử dụng nếu phân phối rủi ro cung cấp cho khu vực công với chi phí tổng hợp thấp hơn trong toàn bộ thời hạn đã thỏa thuận của dự án (giá trị lớn hơn cho tiền), hoặc truy cập vào kiến ​​thức, kỹ năng và tương tự, nếu không không có sẵn và đóng góp đáng kể vào mức độ của các dịch vụ công cộng được cung cấp. Hoàn thành các tiêu chí nói trên có nghĩa là xây dựng một loạt các nghiên cứu sơ bộ (như nghiên cứu thị trường, nghiên cứu để chọn địa điểm, nghiên cứu khả thi, nghiên cứu bền vững, v.v.) và tiêu chí cho tính hợp lý của việc sử dụng mô hình PPP. Việc sử dụng mô hình PPP được cơ quan quản lý nhà nước (sau đây gọi là Cơ quan) phê duyệt là cơ quan trung ương chịu trách nhiệm thực thi Luật về Quan hệ đối tác công tư (Luật PPP) và các văn bản hướng dẫn.

Hướng dẫn đưa ra các chủ đề chính, xem xét các vấn đề chính phải giải quyết và cung cấp những gì là tài liệu tham khảo quan trọng nhất mà các bạn đọc quan tâm về PPP có thể hướng tới để nâng cao kiến thức và hiểu biết của chính họ. Do đó, mọi người sử dụng Hướng dẫn này là đối tác và cộng sự trong việc tạo ra các phiên bản trong tương lai, tất cả các nhận xét và đề xuất của quy đọc giả chỉ ra các cải tiến tiềm năng đều được tiếp nhận và sẽ được xem xét hết sức chú ý. Tác giả chân thành hy vọng rằng việc xuất bản Hướng dẫn này là một bước trong định hướng xây dựng quan hệ đối tác sâu rộng, nhằm mục đích hiểu rõ hơn về khái niệm PPP và triển khai thành công vì lợi ích chung của Nhà nước, nhà đầu tư và công chúng.

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ

PPP không được khuyến khích trong mọi trường hợp và không nên được coi là hình thức tuyệt đối cho các dự án cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, PPP cung cấp một số lượng lợi ích, cụ thể là, nguồn lực bổ sung, công nghệ mới, thực hiện và đưa vào dử dụng nhanh hơn và sự thỏa mãn của khách hàng. Chúng bao gồm tất cả các loại cơ sở hạ tầng, năng lượng, viễn thông giao thông và nhiều hơn nữa gần đây giáo dục, y tế, an ninh và quốc phòng. PPP cung cấp giải pháp và lựa chọn thay thế cho cả chính quyền địa phương và quốc gia. Cơ sở hạ tầng địa phương có thể cực kỳ tốn kém để phát triển hoặc phục hồi. Chính quyền địa phương thường tìm cách huy động vốn tư nhân, trong đó quy mô đầu tư vốn cần có so với khả năng của chính quyền địa phương để phát sinh nợ làm cho các dự án không khả thi.

Tuy nhiên, các chính phủ phải vượt qua một số thách thức trong việc thực hiện các hình thức đối tác. Chúng bao gồm phát triển và thành lập:

·      Khung pháp lý và quy định rõ ràng có thể làm rõ thẩm quyền pháp lý để nhượng bộ, quy trình mua sắm, đóng góp từ cơ quan công quyền về tài sản/tài chính có thể làm cho dự án khả thi và tái cân bằng thuế quan sẽ giúp dự án khả thi từ quan điểm tài chính;

·      Cam kết chính trị để tạo niềm tin cho các đối tác để đầu tư;

·      Các cơ quan hành chính nhà nước hiệu quả: Điều này thường có nghĩa là việc thành lập một đơn vị PPP trung tâm dành riêng trong các chính phủ có thể giám sát toàn bộ quá trình PPP và có thẩm quyền xuyên suốt đối với tất cả các Bộ ngành liên quan.

Điều quan trọng cần lưu ý là tài chính tư nhân cung cấp một phần nhỏ đầu tư cơ sở hạ tầng tổng hợp ở các nước đang phát triển. Theo IMF (Triển vọng kinh tế thế giới, tháng 10 năm 2014, trang 79, fn 9), đầu tư cơ sở hạ tầng công cộng vẫn còn thấp, vì đầu tư cơ sở hạ tầng thông qua quan hệ đối tác công tư vẫn chưa bằng một phần mười đầu tư công vào các nền kinh tế tiên tiến và ít hơn một phần tư đầu tư công vào thị trường mới nổi và các nền kinh tế đang phát triển. Ngân hàng Thế giới cũng đã chỉ ra một mô hình tương tự trong thập kỷ qua ở các nước đang phát triển: vốn tư nhân đã đóng góp từ 15 đến 20% tổng vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng, (World Bank 2014b, p. 2).

Phần này cung cấp thông tin giới thiệu cho những độc giả tương đối mới với khái niệm PPP hoặc những người muốn tìm hiểu thêm. Các phần tiếp theo của hướng dẫn mở rộng và xây dựng trên các điểm được xác định ở đây.

·      PPP trong cơ sở hạ tầng là gì?

·      Tại sao nên sử dụng PPP?

·      Khi nào nên sử dụng PPP?

·      Những thách thức về cơ sở hạ tầng và sử dụng PPP

·      Một cái nhìn nhanh về các hình thức quốc tế

1.1 PPP trong cơ sở hạ tầng là gì?

Cơ sở hạ tầng vật chất, như đường giao thông, mạng lưới cấp – thoát nước và vệ sinh môi trường, hệ thống giao thông, liên quan đến các khoản đầu tư lớn có thể gây khó khăn cho ngân sách nhà nước. PPP sẽ là hữu ích tuyệt vời đối với các quốc gia, như Việt Nam, nơi có nền kinh tế đang trải qua quá trình phát triển và đô thị hóa nhanh chóng và có nhu cầu lớn về cơ sở hạ tầng mở rộng.

Quan hệ đối tác công-tư (PPP) đang ngày càng được các chính phủ và chính quyền khu vực công trên khắp thế giới sử dụng như một cách để tăng khả năng tiếp cận các dịch vụ cơ sở hạ tầng cho công dân và nền kinh tế của họ với chi phí giảm.

Mục tiêu của một cơ sở hạ tầng trong cơ sở hạ tầng là:

·      Tăng tính khả dụng của các dịch vụ cơ sở hạ tầng;

·      Để làm như vậy với hiệu quả cao hơn (chi phí thấp hơn cho mức độ dịch vụ được cung cấp) có thể đạt được bằng cách sử dụng phương pháp tiếp cận khu vực công truyền thống.

PPP làm điều này có thể bởi vì:

·      PPP cho phép truy cập vào các nguồn tài chính đáng kể của khu vực tư nhân;

·      PPP cho phép khu vực công được hưởng lợi từ chuyên môn kỹ thuật, kinh nghiệm và hiệu quả của khu vực tư nhân;

·      PPP cho phép khu vực công chuyển các rủi ro liên quan đến dự án sang khu vực tư nhân.

Một PPP thường có các đặc điểm sau:

·      Khu vực tư nhân chịu trách nhiệm thực hiện hoặc vận hành dự án và chịu một phần đáng kể các rủi ro dự án liên quan;

·      Trong suốt thời gian hoạt động của dự án, vai trò của khu vực công cộng là giám sát hiệu suất của đối tác tư nhân và thực thi các điều khoản của hợp đồng;

·      Chi phí của khu vực tư nhân có thể được thu hồi toàn bộ hoặc một phần từ các chi phí liên quan đến việc sử dụng các dịch vụ do dự án cung cấp và có thể được phục hồi thông qua các khoản thanh toán từ khu vực công;

·      Thanh toán khu vực công dựa trên các tiêu chuẩn thực hiện được quy định trong hợp đồng;

·      Thường thì khu vực tư nhân sẽ đóng góp phần lớn chi phí vốn của dự án, mặc dù điều này không phải lúc nào cũng đúng.

Thường sẽ cần phải xây dựng hoặc thêm vào các tài sản hiện có để đáp ứng nhu cầu cơ sở hạ tầng của nền kinh tế và người dùng. Tuy nhiên, một phần quan trọng của khái niệm cơ sở hạ tầng PPP là:

·      Một PPP được tập trung vào đầu ra và

·      Đầu ra của PPP là các dịch vụ cơ sở hạ tầng, không phải tài sản cơ sở hạ tầng.

Lý do tập trung vào đầu ra và dịch vụ hơn là tài sản là để khuyến khích sử dụng hiệu quả các nguồn lực công cộng và cải thiện chất lượng cơ sở hạ tầng. PPP kết hợp các khu vực công và tư nhân làm đối tác trong một thỏa thuận hợp đồng, trong khoảng thời gian xác định trước (ví dụ: 30 năm) phù hợp với tuổi thọ của tài sản cơ sở hạ tầng được sử dụng để cung cấp dịch vụ. Các đối tác tư nhân (nhà đầu tư, nhà thầu và nhà điều hành) cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng được chỉ định và đổi lại, khu vực công sẽ trả tiền cho các dịch vụ đó hoặc cấp cho đối tác tư nhân quyền tạo doanh thu từ dự án. Ví dụ, đối tác tư nhân có thể được phép tính phí người dùng hoặc nhận doanh thu từ các khía cạnh khác của dự án.

Các PPP tốt nhất sẽ có các đối tác công cộng và tư nhân cùng làm việc để xây dựng và duy trì mối quan hệ lâu dài có lợi cho tất cả mọi người.

Các lĩnh vực đầu tư tại Việt Nam theo phương thức PPP bao gồm:

·      Giao thông vận tải;

·      Nhà máy điện, lưới điện;

·      Cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải; xử lý chất thải;

·      Trụ sở cơ quan nhà nước;

·      Y tế; giáo dục - đào tạo;

·      Hạ tầng công nghệ thông tin;

1.1.1 Các khái niệm về PPP

a)    Thế nào là đối tác công tư: Xác định quan hệ đối tác công - tư

Giới thiệu tổng thể về Hướng dẫn tham khảo này cung cấp định nghĩa rộng về PPP, như một hợp đồng dài hạn giữa một bên tư nhân và một tổ chức chính phủ, để cung cấp một tài sản hoặc dịch vụ công cộng, trong đó bên tư nhân chịu trách nhiệm quản lý và rủi ro đáng kể, và thù lao được liên kết với hiệu suất. Phần này đi sâu vào định nghĩa đó chi tiết hơn: mô tả (trong Mục a.1) phạm vi của các loại hợp đồng PPP và danh pháp khác nhau được sử dụng để mô tả các loại hợp đồng đó; cũng như làm rõ (trong Mục a.2) một số loại liên quan đối tác giữa các bên thuộc khu vực công và tư nhân mà định nghĩa.

a.1 Các loại hợp đồng và thuật ngữ của PPP

Đối tác công tư (PPP), như được định nghĩa ở trên, bao gồm một hợp đồng dài hạn giữa một thực thể chính phủ và một công ty tư nhân. Tuy nhiên, định nghĩa rộng này bao gồm một loạt các loại hợp đồng, có thể được mô tả theo các cách khác nhau, không có định nghĩa về tiêu chuẩn, được chấp nhận quốc tế về PPP và các khu vực pháp lý khác nhau sử dụng danh pháp khác nhau để mô tả các dự án tương tự. Phần này mô tả chi tiết hơn về phạm vi của các loại hợp đồng PPP theo định nghĩa về PPP được sử dụng trong Hướng dẫn tham khảo này; và một số thuật ngữ phổ biến hơn được sử dụng trên toàn cầu để mô tả các hình thức đối tác công bằng.

Chương trình PPP của Vương quốc Anh, gọi là Sáng kiến Tài chính tư nhân (PFI) Công ty tư nhân đã tài trợ, xây dựng và quản lý tài sản công mới, từ trường học và bệnh viện đến các cơ sở quốc phòng. PPP cũng có thể được sử dụng để chuyển giao trách nhiệm nâng cấp và quản lý tài sản hiện có cho một công ty tư nhân. Trong cả hai trường hợp, một tính năng chính của PPP là các tài sản hoặc dịch vụ được cung cấp được chỉ định theo các đầu ra thay vì đầu vào, nghĩa là xác định những gì được yêu cầu, thay vì cách thực hiện.

Một đặc điểm trung tâm của hợp đồng PPP là nó kết hợp nhiều giai đoạn hoặc chức năng của dự án. Tuy nhiên, các chức năng mà bên tư nhân chịu trách nhiệm khác nhau và có thể phụ thuộc vào loại tài sản và dịch vụ liên quan. Các chức năng điển hình có thể bao gồm:

• Thiết kế (còn gọi là kỹ thuật làm việc) - có nghĩa là phát triển dự án từ khái niệm ban đầu và yêu cầu đầu ra đến thông số kỹ thuật thiết kế sẵn sàng xây dựng;

• Xây dựng hoặc Phục hồi - khi sử dụng PPP cho các tài sản cơ sở hạ tầng mới, chúng thường yêu cầu bên tư nhân xây dựng tài sản và cài đặt tất cả các thiết bị. Khi các hình thức liên quan đến tài sản hiện có, bên tư nhân có thể chịu trách nhiệm phục hồi hoặc mở rộng tài sản;

• Tài chính - khi PPP bao gồm xây dựng hoặc phục hồi tài sản, bên tư nhân cũng thường được yêu cầu tài trợ cho tất cả hoặc một phần chi phí vốn cần thiết, như được mô tả thêm trong Phần 1.4: Cách thức tài trợ cho các hình thức đối tác;

• Duy trì - PPP giao trách nhiệm cho bên tư nhân để duy trì tài sản cơ sở hạ tầng theo một tiêu chuẩn cụ thể trong suốt thời hạn của hợp đồng. Đây thường được coi là một tính năng xác định của hợp đồng PPP;

• Hoạt động - trách nhiệm điều hành của bên tư nhân đối với một hình thức PPP có thể rất khác nhau, tùy thuộc vào bản chất của tài sản cơ bản và dịch vụ liên quan. Ví dụ: bên tư nhân có thể chịu trách nhiệm:

ü  Hoạt động kỹ thuật của một tài sản và cung cấp dịch vụ hàng loạt cho một bên ngoài chính phủ; ví dụ, một nhà máy xử lý nước số lượng lớn;

ü  Hoạt động kỹ thuật của một tài sản và cung cấp dịch vụ trực tiếp cho người dùng; ví dụ: PPP cho hệ thống phân phối nước;

ü  Cung cấp dịch vụ hỗ trợ, với cơ quan chính phủ còn lại chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ công cộng cho người dùng; ví dụ, một PPP cho một tòa nhà trường học bao gồm dịch vụ bảo vệ.

Cơ chế thanh toán PPP là một tính năng xác định thứ ba. Bên tư nhân có thể được thanh toán bằng cách thu phí từ người sử dụng dịch vụ, bởi chính phủ hoặc bằng cách kết hợp hai nhóm với một đặc điểm chung, xác định rằng thanh toán phụ thuộc vào hiệu suất. Các tùy chọn cho cơ chế thanh toán có thể phụ thuộc vào chức năng của bên tư nhân:

• Khi người dùng trả tiền cho PPP, chẳng hạn như đường thu phí, bên tư nhân cung cấp dịch vụ cho người dùng và tạo doanh thu bằng cách tính phí người dùng cho dịch vụ đó. Các khoản phí này (hoặc thuế hoặc phí cầu đường) có thể được bổ sung bằng các khoản trợ cấp do chính phủ chi trả, có thể dựa trên hiệu suất (ví dụ: có điều kiện dựa trên tính khả dụng của dịch vụ với chất lượng cụ thể) hoặc dựa trên đầu ra (ví dụ: thanh toán cho mỗi người dùng);

• Khi chính phủ trả tiền theo hình thức PPP, chính phủ là nguồn thu nhập duy nhất cho bên tư nhân. Các khoản thanh toán của chính phủ có thể phụ thuộc vào tài sản hoặc dịch vụ có sẵn với chất lượng được xác định theo hợp đồng (thanh toán sẵn có). Chúng cũng có thể là các khoản thanh toán dựa trên đầu ra cho các dịch vụ được cung cấp cho người dùng.

Thuật ngữ PPP

Mặc dù các hợp đồng PPP nói chung có thể được phân loại bằng cách sử dụng các tham số ở trên, không có tiêu chuẩn quốc tế nhất quán để xác định các hình thức đối tác và mô tả các loại hợp đồng khác nhau này. Thuật ngữ khác nhau này có thể tạo ra sự nhầm lẫn khi so sánh kinh nghiệm quốc tế, do đó Hướng dẫn tham khảo này thường xuyên sử dụng PPP, để mô tả phạm vi rộng của các loại hợp đồng.

Một số chính phủ định nghĩa PPP, trong các chính sách hoặc luật về PPP của họ có nghĩa là một phạm vi cụ thể của các loại hợp đồng. Các định nghĩa này có thể kết hợp tất cả hoặc một số tập hợp con của các loại hợp đồng được mô tả ở trên. Ví dụ, thực hiện ở Pháp, trong đó thuật ngữ PPP, được giới hạn trong các hợp đồng thanh toán của chính phủ được thực hiện theo Luật PPP; hợp đồng thanh toán người dùng thường được gọi là nhượng bộ.

Đồng thời, các thuật ngữ khác có thể được sử dụng làm từ đồng nghĩa với PPP nói chung hoặc để chỉ các loại hình cụ thể của PPP, theo luật hoặc trong cách sử dụng phổ biến. "Sự nhượng bộ" đôi khi được sử dụng để chỉ các loại hình cụ thể của PPP. Tại Vương quốc Anh, các khoản thanh toán theo hình thức thanh toán của Chính phủ cho các tài sản mới được gọi là các dự án PFI tư nhân hoặc sáng kiến; trong khi các hình thức đối với các tài sản hiện có (như bệnh viện hoặc đường sắt) đôi khi được gọi là ‘nhượng quyền thương mại.

Danh pháp khác nhau cũng có thể được sử dụng để phân biệt các cấu trúc hợp đồng PPP khác nhau. Trong một số trường hợp, PPP được mô tả bởi các chức năng được chuyển cho bên tư nhân. Ví dụ: ‘Thiết kế - Xây dựng - Tài chính - Vận hành - Duy trì, hoặc hợp đồng DBFOM sẽ phân bổ tất cả các chức năng đó cho bên tư nhân. Các danh pháp khác như ‘Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao (BOT) tập trung vào quyền sở hữu và kiểm soát tài sản hợp pháp.

Bảng 1.1: Các loại hợp đồng PPP

 PPP có nghĩa là sự sắp xếp giữa một bên là một thực thể hoặc pháp nhân hoặc một thực thể thuộc sở hữu của chính phủ và một bên là một thực thể khu vực tư nhân, để cung cấp tài sản công và / hoặc các dịch vụ liên quan vì lợi ích công cộng, thông qua các khoản đầu tư được thực hiện bởi và / hoặc quản lý được thực hiện bởi thực thể khu vực tư nhân trong một khoảng thời gian xác định, trong đó có sự chia sẻ rủi ro đáng kể với khu vực tư nhân và khu vực tư nhân nhận được các khoản thanh toán được liên kết hiệu suất tuân thủ (hoặc được điểm chuẩn) theo các tiêu chuẩn hiệu suất được xác định trước và có thể đo lường được.

Khái niệm về PPP của một số nước và tổ chức trên thế giới:

Ngân hàng Đầu tư Châu Âu (EIB, 2004, tr.2): Quan hệ đối tác công-tư là một thuật ngữ chung cho các mối quan hệ được hình thành giữa khu vực tư nhân và các cơ quan công cộng thường với mục đích giới thiệu các nguồn lực và / hoặc chuyên môn của khu vực tư nhân để giúp cung cấp và cung cấp tài sản và dịch vụ khu vực công. Do đó, thuật ngữ PPP được sử dụng để mô tả nhiều cách sắp xếp làm việc từ các mối quan hệ đối tác lỏng lẻo, không chính thức và chiến lược, đến các hợp đồng dịch vụ kiểu thiết kế-xây dựng-tài chính và vận hành (DBFO) và các công ty liên doanh chính thức. EIB (2005, p. 3) cung cấp một định nghĩa hoạt động, một PPP [được] định nghĩa là xây dựng và vận hành cơ sở hạ tầng của khu vực tư nhân (bao gồm cả các nhượng bộ) được cung cấp bởi khu vực công cộng.

Ủy ban Châu Âu (EC, 2004): nói chung, thuật ngữ đối tác công-tư, trực tiếp đề cập đến các hình thức hợp tác giữa các cơ quan công quyền và thế giới kinh doanh nhằm đảm bảo tài trợ, xây dựng, cải tạo, quản lý và bảo trì một cơ sở hạ tầng của việc cung cấp một dịch vụ.

Quỹ tiền tệ quốc tế (Hemming & đội ngũ nhân viên 2006, trang 1; Hemming, 2006, trang 3): Quan hệ đối tác công tư (PPP) đề cập đến các thỏa thuận mà khu vực tư nhân cung cấp tài sản cơ sở hạ tầng và dịch vụ dựa trên cơ sở hạ tầng mà theo truyền thống được cung cấp bởi chính phủ. PPP được sử dụng cho một loạt các dự án cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội, nhưng chúng chủ yếu được sử dụng để xây dựng và vận hành đường, cầu và đường hầm, mạng lưới đường sắt nhẹ, sân bay và hệ thống kiểm soát không lưu, nhà tù, nhà máy nước và vệ sinh, bệnh viện, trường học và các tòa nhà công cộng. Một mô hình PPP điển hình có dạng sơ đồ thiết kế-xây dựng-tài chính-vận hành (DBFO). Theo kế hoạch như vậy, chính phủ chỉ định các dịch vụ mà khu vực tư nhân cung cấp, sau đó đối tác tư nhân thiết kế và xây dựng một tài sản dành riêng cho mục đích đó, tài trợ cho việc xây dựng và sau đó vận hành tài sản (nghĩa là cung cấp các dịch vụ bắt nguồn từ nó).

Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD, 2008, trang 12): PPP được định nghĩa là một thỏa thuận giữa chính phủ và một hoặc nhiều đối tác tư nhân (có thể bao gồm các nhà điều hành và các nhà tài trợ) theo đó các đối tác tư nhân cung cấp dịch vụ theo cách mà các mục tiêu cung cấp dịch vụ của chính phủ được liên kết với các mục tiêu lợi nhuận của các đối tác tư nhân và khi hiệu quả của liên kết phụ thuộc vào việc chuyển rủi ro đầy đủ cho các đối tác tư nhân. Mặc dù có nhiều điểm tương đồng giữa chúng, nghiên cứu OECD này cũng phân biệt giữa các hình thức và nhượng bộ dựa trên mức độ rủi ro của nhà cung cấp tư nhân và nguồn thu nhập chính của nhà cung cấp tư nhân (nghĩa là phí và lệ phí người dùng phải trả cho chính phủ).

Học viện Ngân hàng Thế giới (2012, trang 11): PPP là một hợp đồng dài hạn giữa một bên tư nhân và một cơ quan chính phủ, để cung cấp một tài sản hoặc dịch vụ công cộng, trong đó bên tư nhân chịu trách nhiệm quản lý và rủi ro đáng kể.

Ấn Độ: Một sự sắp xếp giữa một chính phủ hoặc thực thể theo luật định hoặc một bên thuộc sở hữu của chính phủ và một bên là một thực thể khu vực tư nhân, để cung cấp tài sản công và / hoặc các dịch vụ liên quan vì lợi ích công cộng, thông qua các khoản đầu tư được thực hiện bởi và / hoặc quản lý được thực hiện bởi thực thể khu vực tư nhân trong một khoảng thời gian xác định, trong đó có sự chia sẻ rủi ro đáng kể với khu vực tư nhân và khu vực tư nhân nhận được các khoản thanh toán liên kết hiệu suất phù hợp (hoặc được đánh giá chuẩn) theo các tiêu chuẩn hiệu suất được xác định trước và có thể đo lường được.

Peru: PPP là một phương thức tham gia đầu tư tư nhân bao gồm chuyên môn, kiến thức, thiết bị, công nghệ và phân phối rủi ro và tài nguyên, tốt nhất là tư nhân, với mục đích tạo ra, phát triển, cải thiện, vận hành hoặc duy trì cơ sở hạ tầng công cộng hoặc cung cấp dịch vụ công cộng và / hoặc cung cấp các dịch vụ liên quan đến những yêu cầu của Nhà nước, cũng để phát triển các dự án nghiên cứu ứng dụng và / hoặc đổi mới công nghệ.

Nam Phi: PPP PPP là hợp đồng giữa một tổ chức / đô thị khu vực công và một bên tư nhân, trong đó bên tư nhân chịu rủi ro lớn về tài chính, kỹ thuật và vận hành trong thiết kế, tài trợ, xây dựng và vận hành dự án.(14)

Tanzania: PPP PPP là sự sắp xếp giữa các thực thể khu vực công và tư nhân, theo đó các thực thể tư nhân cải tạo, xây dựng, vận hành, bảo trì và / hoặc quản lý toàn bộ hoặc một phần theo thông số kỹ thuật đầu ra. Tổ chức tư nhân chịu các rủi ro liên quan trong một khoảng thời gian đáng kể và đổi lại, nhận được các khoản trợ cấp / thù lao tài chính theo các điều khoản đã thỏa thuận; có thể ở dạng thuế quan hoặc phí người dùng. Do đó, PPP là một liên doanh hợp tác được xây dựng dựa trên chuyên môn của từng đối tác, đáp ứng tốt nhất nhu cầu công cộng được xác định rõ ràng thông qua việc phân bổ nguồn lực, rủi ro và phần thưởng phù hợp nhất. (15)

Hà Lan: Một hình thức hợp tác giữa chính phủ và doanh nghiệp (trong nhiều trường hợp cũng liên quan đến các tổ chức phi chính phủ, công đoàn và / hoặc tổ chức tri thức) trong đó họ đồng ý hợp tác để đạt được một mục tiêu chung hoặc thực hiện một nhiệm vụ cụ thể, cùng đảm nhận rủi ro và trách nhiệm và chia sẻ tài nguyên và năng lực của họ. (16)

Vương quốc Anh: PPP PPP là sự sắp xếp được tiêu biểu hóa bằng cách làm việc chung giữa khu vực công và tư nhân. Theo nghĩa rộng nhất của họ, họ có thể bao gồm tất cả các loại cộng tác trên giao diện khu vực công-tư liên quan đến việc hợp tác làm việc cùng nhau và chia sẻ rủi ro để cung cấp các chính sách, dịch vụ và cơ sở hạ tầng. Loại hình phổ biến nhất ở Vương quốc Anh là Sáng kiến Tài chính tư nhân (PFI), là một sự sắp xếp theo đó các hợp đồng mua bán dịch vụ của khu vực công, thường xuất phát từ đầu tư vào tài sản, từ khu vực tư nhân trên cơ sở dài hạn , thường từ 15 đến 30 năm. (17)

Standard and Poor’s (2005): PPP là bất kỳ mối quan hệ trung và dài hạn nào giữa khu vực công và tư nhân, liên quan đến việc chia sẻ rủi ro và phần thưởng của các kỹ năng, chuyên môn và tài chính đa ngành để mang lại kết quả chính sách mong muốn.

Bain (2009, p. I): PPP là một cách tiếp cận thay thế cho mua sắm khu vực công truyền thống. Theo một hình thức điển hình, khu vực tư nhân thiết kế, xây dựng, tài chính, vận hành và duy trì cơ sở hạ tầng (như đường hoặc trường học) để đổi lấy các khoản thanh toán liên quan đến hiệu suất từ các cơ quan chính phủ ('nhà quảng bá') và / hoặc quyền tính phí người dùng cho các dịch vụ . Điều quan trọng, khu vực công chuyển rủi ro dự án cho khu vực tư nhân, theo lý thuyết, nó có thể được quản lý tốt hơn - do đó cung cấp giá trị đồng tiền.

Mackenzie Nicholson (2010, p. 2): PPP là mối quan hệ giữa các thực thể công cộng và tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp tài sản cơ sở hạ tầng và / hoặc các dịch vụ liên quan (phục vụ, vận hành và bảo trì). Thông qua mối quan hệ này, có một sự chuyển giao rủi ro từ công chúng sang khu vực tư nhân. Nói chung, có một cơ chế thanh toán giữa khu vực công và tư nhân dựa trên doanh thu từ dịch vụ và thông thường quyền sở hữu sau đó được chuyển sang khu vực công khi kết thúc hợp đồng.

a.2 Các loại không phải là PPP: Các loại liên quan đến tư nhân khác

Các loại hợp đồng cung cấp tài sản và dịch vụ công cộng khác
Chính phủ tham gia vào một loạt các hợp đồng với các công ty tư nhân. Một số loại hợp đồng này chia sẻ một số hoặc tất cả các đặc điểm của PPP điển hình như là dài hạn, dựa trên đầu ra hoặc biểu diễn. Ví dụ: bao gồm:

•       Hợp đồng quản lý thường bao gồm các chỉ số hiệu suất và yêu cầu tương tự đối với các hình thức đối tác. Tuy nhiên, các hợp đồng này thường có thời hạn ngắn hơn là các hình thức PPP và không liên quan đến đầu tư vốn tư nhân đáng kể với các ưu đãi về hiệu suất được tạo ra chủ yếu thông qua các chương trình thanh toán và phạt. ví dụ, mô tả cách sử dụng hợp đồng quản lý trong ngành nước. Các hợp đồng vận hành và bảo trì (O & M) và các hợp đồng bảo trì dựa trên hiệu suất cũng có thể nằm ngoài định nghĩa về PPP trong đó các hợp đồng này có thời hạn ngắn

•       Hợp đồng thiết kế - xây dựng hoặc chìa khóa trao tay bao gồm các thông số kỹ thuật dựa trên đầu ra tương tự; tuy nhiên, vì các hợp đồng ngắn hạn hơn, chúng không tạo ra các ưu đãi hiệu suất dài hạn giống như các hình thức đối tác

•       Hợp đồng cho thuê tài chính là hợp đồng dài hạn để cung cấp tài sản công. Tuy nhiên, các hợp đồng này chuyển rủi ro ít hơn đáng kể cho bên tư nhân so với các hình thức đối tác công bằng.

Các khái niệm khác về quan hệ đối tác công - tư

Bản chất hợp tác công tư đôi khi cũng được sử dụng cho một số loại thỏa thuận khác giữa các thực thể công cộng và tư nhân đóng góp cho các mục tiêu chính sách công. Chúng có thể bao gồm, ví dụ:

•       Các cơ chế chia sẻ thông tin, chẳng hạn như mối quan hệ đối tác công-tư chống lại gian lận y tế ở Hoa Kỳ liên quan đến chính phủ liên bang, các quan chức nhà nước, một số tổ chức bảo hiểm y tế tư nhân hàng đầu và các nhóm chống gian lận chăm sóc sức khỏe khác;

•       Các hoạt động tự nguyện được thực hiện bởi các công ty tư nhân hướng tới mục đích công cộng và phối hợp với các cơ quan hữu quan, chẳng hạn như các dự án giáo dục hoặc y tế cộng đồng gắn liền với các dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài lớn;

•       Tài trợ tư nhân cho các dự án đầu tư công trên cơ sở từ thiện, có thể liên quan đến một số tư nhân tham gia thực hiện dự án;

•       Phối hợp thực hiện các dự án nghiên cứu và đổi mới, được hình thành để thu hút các kỹ năng và thông tin trong cả khu vực công và tư nhân;

•       Các biện pháp can thiệp của chính phủ để hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân nói chung, hoặc trong các lĩnh vực mục tiêu cụ thể như Cung cấp đất đai, tài sản, nợ, vốn chủ sở hữu hoặc bảo lãnh cho các doanh nghiệp tư nhân hoàn toàn không liên quan đến cung cấp dịch vụ công.

PPP thường đối phó với việc cung cấp các dịch vụ thiết yếu trong điều kiện độc quyền (hoặc gần độc quyền). Các nhà cung cấp dịch vụ thiết yếu độc quyền tư nhân thường được chính phủ quy định để kiểm soát thuế quan và tiêu chuẩn dịch vụ thường xuyên bằng cách giao trách nhiệm cho một cơ quan quản lý độc lập, để bảo vệ khách hàng khỏi sự lạm dụng quyền lực thị trường. Quy định của ngành cũng có thể chi phối các điều khoản mà các nhà cung cấp trong một ngành đối phó với nhau; gia nhập ngành thông qua cấp phép; và kiểm soát các quyết định đầu tư của ngành/lĩnh vực. Quy định đặc biệt quan trọng trong các lĩnh vực cấp nước, điện, khí đốt và viễn thông, và cũng có thể được tìm thấy trong các lĩnh vực khác, chẳng hạn như sân bay hoặc đường cao tốc.

1.1.2     Khái niệm về PPP ở Việt Nam

Mặc dù Việt Nam đã có một định nghĩa mang tính tạm thời về “đầu tư theo hình thức đối tác công tư” từ năm 2010, nhưng cho đến nay vẫn có nhiều cách hiểu, quan niệm khác nhau về hình đầu tư này tại Việt Nam. Có nơi, có lúc, các dự án “đối tác công tư” được coi là các dự án ‘xã hội hóa” hay “nhà nước và nhân dân cùng làm”. Có thời điểm, các dự án “đối tác công tư” chỉ được coi đơn thuần là những dự án đầu tư thu lợi nhuận của khu vực tư nhân. 

Trong một số các trường hợp khác, mô hình đầu tư “đối tác công tư” hay “xã hội hóa” lại được thực hiện theo hình thức tư nhân hóa tài sản, hay lợi thế thương mại của Nhà nước, ví dụ như: các dự án đầu tư BT (Xây dựng - Chuyển giao) cho hạ tầng để đổi lấy “đất dự án đô thị”. Như vậy, bản chất của mối quan hệ “đối tác” hay “phối hợp” của một dự án “đối tác công tư” đã không đúng với nội hàm tên gọi của nó.

Do không thống nhất về “khái niệm” hay nói cách khác thiếu một hành lang pháp lý đầy đủ đối với các hoạt động hợp tác theo phương thức “đối tác công tư” hay “xã hội hóa”, nên các cơ quan nhà nước đã áp dụng không thống nhất chính sách đầu tư và pháp luật điều chỉnh đối với một dự án có sự hợp tác của khu vực tư nhân. Có thể nhận thấy, nhiều dự án đầu tư vào cơ sở hạ tầng lẫn trong các lĩnh vực khác, như giáo dục, y tế, văn hóa... được kêu gọi dưới hình thức “xã hội hóa” nhằm để “tránh né” những điều kiện, thủ tục áp dụng cho một dự án “đối tác công tư”.

Ngày 18/6/2020 tại Kỳ họp thứ 9 Quốc hội Khóa XIV, Quốc hội Việt Nam biểu quyết thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP). Theo đó, đầu tư theo phương thức đối tác công tư là: “Phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa khu vực công/Nhà nước và khu vực tư nhân/tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng PPP nhằm thu hút khu vực tư nhân/tư nhân tham gia cung cấp sản phẩm, dịch vụ công thuộc trách nhiệm của Nhà nước”.

Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2021, trừ quy định “Trách nhiệm của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP : Cung cấp thông tin, tài liệu liên quan và giải trình việc thực hiện các quy định tại Điều này theo yêu cầu của Cơ quan có thẩm quyền, cơ quan thanh tra, kiểm tra, cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động đấu thầu”. Chính phủ, cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết các điều, khoản được giao trong Luật.

1.2 Tại sao nên sử dụng PPP?

Như đã đề cập trong phần trước, các hình thức đối tác cung cấp các lợi thế về chi phí, chất lượng và quy mô tiềm năng của khu vực công trong việc đạt được các mục tiêu dịch vụ cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, PPP khác với lộ trình của khu vực công truyền thống và những khác biệt này đòi hỏi phải thích ứng với cách tiếp cận và khả năng trong khu vực công. Ngoài ra còn có một số chi phí mới liên quan đến PPP. Những lợi thế và thách thức của PPP được nêu dưới đây. Nhìn chung, trong một PPP được thiết kế tốt và được hỗ trợ, các ưu điểm sẽ vượt trội hơn các nhược điểm.

Ưu điểm của PPP

Những lợi thế của PPP bao gồm:

·      Tiếp cận tài chính khu vực tư nhân;

·      Hiệu quả lợi thế từ việc sử dụng các kỹ năng của khu vực tư nhân và từ việc chuyển rủi ro sang khu vực tư nhân;

·      Có khả năng tăng tính minh bạch;

·      Mở rộng trọng tâm từ việc chỉ tạo một tài sản sang cung cấp dịch vụ, bao gồm bảo trì tài sản cơ sở hạ tầng trong suốt thời gian hoạt động của nó;

·      Trọng tâm mở rộng này tạo ra các khuyến khích để giảm toàn bộ chi phí vòng đời (nghĩa là chi phí xây dựng và chi phí vận hành).

Tất cả những điều này cung cấp lý do mạnh mẽ ủng hộ việc sử dụng PPP ở Việt Nam và các nước khác trên thế giới.

Tiếp cận tài chính khu vực tư nhân

Việt Nam có nhu cầu cơ sở hạ tầng rất lớn và khoảng cách tài trợ liên quan. PPP có thể giúp cả hai đáp ứng nhu cầu và lấp đầy khoảng trống tài trợ. Các dự án PPP thường liên quan đến khu vực tư nhân sắp xếp và cung cấp tài chính. Điều này giải phóng khu vực công khỏi nhu cầu đáp ứng các yêu cầu tài chính từ doanh thu (thuế) của chính nó hoặc thông qua việc vay. Đây là một lợi thế mà khu vực công đang phải đối mặt với giới hạn về số vốn có thể tăng, như ở Việt Nam. Bằng cách chuyển trách nhiệm tài chính ra khỏi các khu vực công cộng, PPP có thể cho phép đầu tư nhiều hơn vào cơ sở hạ tầng và tăng khả năng tiếp cận các dịch vụ cơ sở hạ tầng.

Sử dụng tài chính khu vực tư nhân cũng cho phép khu vực công chuyển các chương trình chi tiêu vốn lớn ra khỏi bảng cân đối kế toán. Đây là một yếu tố thúc đẩy đối với các hình thức đối tác công tư tại các quốc gia nơi hạn chế về tài chính là cam kết của chính phủ đối với giới hạn vay (ví dụ: nợ công).

Tuy nhiên, lưu ý rằng vấn đề xử lý kế toán phù hợp cho các cam kết dài hạn liên quan đến PPP đã tạo ra nhiều cuộc thảo luận ở một số quốc gia (ví dụ: Vương quốc Anh). Đã có một lời kêu gọi dòng thanh toán dài hạn được tiết lộ trong các tài khoản của chính phủ để cung cấp một bức tranh chính xác về vị trí tài trợ của khu vực công thực tế. Thông tin cơ bản khác về việc xử lý kế toán của các hình thức có sẵn trong Giai đoạn 4 của mô-đun Quy trình PPP.

Hiệu quả cao hơn trong khu vực tư nhân

Một PPP được thiết kế và quản lý tốt sẽ tận dụng tiềm năng để đạt được hiệu quả từ việc sử dụng khu vực tư nhân. Tăng hiệu quả được thúc đẩy bởi ba tính năng của các PPP được thiết kế tốt:

·      Việc phân bổ rủi ro và chế độ thưởng phạt liên quan tạo ra các ưu đãi trong hợp đồng PPP khuyến khích đối tác tư nhân đạt được hiệu quả ở từng giai đoạn của dự án và giới thiệu các cải tiến hiệu quả nếu có thể. Bằng cách chuyển rủi ro sang các đối tác tư nhân, khu vực công có thể hạn chế phát sinh với chi phí tăng lên;

·      Các hình thức PPP có thể được cấu trúc để tạo ra sự tập trung toàn bộ vòng đời trong đó đối tác tư nhân thiết kế dự án để tính đến mối liên kết giữa xây dựng và vận hành để chi phí sẽ được giảm thiểu trong suốt vòng đời dự án. Một đối tác tư nhân ngoài việc thiết kế và xây dựng dự án cũng sẽ cung cấp các hoạt động liên tục và quản lý bảo trì có động cơ để đảm bảo rằng thiết kế và xây dựng tạo điều kiện cho O & M hiệu quả. Ngược lại, nếu một bộ nhà thầu được sử dụng cho thiết kế và xây dựng và các nhà thầu không liên quan khác cho O & M, thì mỗi người sẽ có một quan điểm hẹp, chỉ xem xét hiệu quả điểm trong thành phần của họ và không tính đến sự tương tác giữa hai bên;

·      Cạnh tranh được giới thiệu trong giai đoạn đấu thầu, do đó mang lại lợi ích của việc mua sắm trên thị trường (đây là một loại cạnh tranh của thị trường đối với thị trường). Miễn là dự án được quy định rõ về các yêu cầu đầu ra (thay vì chỉ định đầu vào) thì mỗi nhà thầu khu vực tư nhân có động cơ để tạo ra phản ứng sáng tạo và giảm thiểu chi phí.

Tăng tính minh bạch trong việc sử dụng vốn

Chìa khóa để tăng tính minh bạch và giảm cơ hội cho các hành vi tham nhũng là phát hành thông tin ra phạm vi công cộng, để sử dụng trên các phương tiện truyền thông và bởi các cá nhân, tổ chức phi chính phủ và các bên tham gia khu vực tư nhân quan tâm.

Một quy trình PPP được thiết kế tốt có thể mang lại việc mua sắm từ phía chính phủ đem lại dịch vụ tốt nhất cho công chúng. Quy trình đấu thầu và trao hợp đồng theo hình thức PPP phải dựa trên đấu thầu cạnh tranh mở theo quy trình thực hành quốc tế.

Khung chính sách PPP thường bao gồm việc tạo ra một cơ quan giám sát, chẳng hạn như các cơ qan quản lý về PPP, được thành lập bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Các cơ quan này thường có vai trò MIS và có thể giúp cải thiện tính minh bạch của mua sắm theo hình thức PPP.

PPP chủ yếu được thực hiện để đạt được lợi ích tiềm năng so với các phương thức mua sắm truyền thống. Chúng bao gồm những điều sau đây:

(a)  Phân phối sớm hơn một chương trình đầu tư vốn theo kế hoạch, vì các hình thức đối tác có thể cung cấp một nguồn tài trợ bổ sung quan trọng để bổ sung cho các phong bì ngân sách truyền thống;

(b)  Khả năng đạt được hiệu quả trong việc thực hiện dự án bằng cách hoàn thành các dự án riêng lẻ nhanh hơn;

(c)  Khả năng chia sẻ rủi ro với đối tác tư nhân và tối ưu hóa chi phí trong suốt cuộc đời của họ;

(d)  Khả năng bảo trì và mức độ dịch vụ tốt hơn so với các dự án truyền thống thông qua cách tiếp cận toàn bộ vòng đời dự án;

(e)  Khả năng kết hợp chuyên môn công và tư theo cách hiệu quả nhất để thực hiện đánh giá dự án chuyên sâu và đạt được tối ưu hóa phạm vi dự án.

1.3 Khi nào nên sử dụng PPP?

PPP đã được sử dụng trong một loạt các lĩnh vực, để cung cấp nhiều loại tài sản và dịch vụ khác nhau. Như đã lưu ý trong phần giới thiệu của Hướng dẫn tham khảo này, có hai đặc điểm xác định chính của các ngành và dịch vụ mà PPP được sử dụng: thứ nhất, dự án cấu thành hoặc đóng góp vào việc cung cấp tài sản và dịch vụ công cộng, và thứ hai, dự án kéo dài - tài sản chung đồng thời với thời hạn của hợp đồng PPP.

Chương trình PPP và sự nỗ lực của chính phủ trong việc hướng dẫn các cơ quan và các bên có liên quan về PPP, đã bắt đầu dần dần thay đổi cách nhìn của nhiều cơ quan nhà nước trước đây chỉ quen với cách thức sử dụng và quản lý ngân sách nhà nước theo quy định tại Luật Đầu tư công và các luật chi tiêu công có liên quan khác. Hiện nay, nhiều cơ quan Nhà nước khi tham gia vào các dự án PPP đã bắt đầu nhìn nhận được vai trò của Nhà nước như một đối tác thương mại đồng hành với doanh nghiệp và có hiểu biết về những yêu cầu thương mại cần có của một dự án thành công.

Việc sử dụng PPP cho các dự án cơ sở hạ tầng chỉ nên được xem xét khi:

·      Môi trường khu vực công phù hợp với việc hỗ trợ các hình thức đối tác - PPP là một sự sắp xếp phức tạp đòi hỏi sự hỗ trợ từ khu vực công trong quá trình phát triển và vận hành. Khả năng thành công của PPP sẽ tăng lên khi môi trường hỗ trợ khu vực công cộng mạnh. Các yêu cầu trong môi trường hỗ trợ khu vực công cộng (và tư nhân) cũng sẽ được đề cập sau trong hướng dẫn này;

·      Dự án phù hợp để được thực hiện dưới dạng PPP - một số đặc điểm nhất định làm cho dự án phù hợp với việc trở thành một PPP, trong khi các dự án khác ngụ ý rằng cách tiếp cận PPP sẽ khó khăn hoặc không phù hợp;

·      Rào cản tiềm năng đối với việc thực hiện dự án thành công đã được xác định và có thể khắc phục - nhiều trở ngại chung cho việc triển khai PPP thành công có thể được xác định trước. Nếu những điều này là không thể vượt qua thì dự án không nên tiến hành như một hình thức PPP. Nếu chúng có thể được khắc phục, như thường lệ, thì điều này cần được đưa vào quá trình phát triển PPP và được lên kế hoạch kỹ lưỡng;

·      Do các điều kiện này được thỏa mãn, dự án phải có khả năng thương mại cho khu vực tư nhân và cung cấp giá trị đồng tiền (VFM) cho khu vực công cộng. Sự lựa chọn của PPP nên cho phép dự án được thực hiện với chi phí thấp hơn trên cơ sở trọn đời, trong khi cung cấp các dịch vụ chất lượng tương tự hoặc tốt hơn mức có thể đạt được thông qua việc thực hiện bởi chính khu vực công hoặc khu vực tư nhân. Nó cũng phải có khả năng thương mại để có thể hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân.

Những điều kiện quan trọng cần được kiểm tra sớm cho mọi dự án. Điều này sẽ cải thiện chất lượng và có khả năng thành công của các dự án tham gia vào đường ống phát triển PPP. Trong trường hợp các thử nghiệm này không được đáp ứng, có thể tốt hơn để thực hiện dự án thông qua con đường khu vực công truyền thống (có thể có nghĩa là thông qua tài trợ ngân sách trực tiếp hoặc sử dụng thuế chuyên dụng hoặc vay). Trong trường hợp này, sự tham gia của khu vực tư nhân có thể được đưa vào quản lý hoặc điều hành, nhưng trách nhiệm chính đối với tài chính và kiểm soát dự án sẽ thuộc về cơ quan quản lý khu vực công phù hợp.

Sự phù hợp của PPP

Để giúp cán bộ dự án kiểm tra mức độ phù hợp của dự án được phát triển dưới dạng PPP, Bộ lọc phù hợp được bao gồm với các công cụ trong hướng dẫn này. Bộ lọc phù hợp giải quyết một loạt các vấn đề liên quan đến ba yêu cầu đầu tiên được liệt kê ở trên và nên được áp dụng cho tất cả các dự án mới như là một thử nghiệm đầu tiên về việc liệu chúng có nên được phát triển dưới dạng PPP hay không.

Tính khả thi về mặt thương mại

Khả năng thương mại là rất quan trọng nếu dự án là để thu hút một đối tác tư nhân. Để một dự án có khả năng thương mại không có nghĩa là nó không thể nhận được một số hỗ trợ tài chính và các hỗ trợ khác từ khu vực công. Trong một số trường hợp, sự hỗ trợ như vậy có thể là cần thiết và các sáng kiến ​​như Quỹ khả năng chênh lệch (VGF) đã được thiết lập cho mục đích này.

Bộ công cụ bao gồm một mô hình Chỉ số khả thi tài chính để giúp cán bộ dự án (PO) đánh giá xem dự án có khả thi về mặt thương mại hay không. Mô hình cho phép PO thử phân tích “Nếu – Thì”? Nếu các tùy chọn thiết kế khác nhau, chẳng hạn như loại và mức doanh thu, để kiểm tra các điều kiện khả thi. Mô hình dựa trên bảng tính được chuẩn hóa từ cấp quản lý chuyên ngành.

Giá trị đồng tiền và phân bổ rủi ro

Để các hình thức cung cấp giá trị đồng tiền (VFM) cho Nhà tài trợ công, Chính phủ, Nhà nước hoặc đô thị, chi phí tài chính tư nhân thường cao hơn phải được bù đắp bằng hiệu quả cao hơn từ việc xây dựng và vận hành khu vực tư nhân và giảm thiểu rủi ro do khu vực công gây ra. Điều này có nghĩa là phải có rủi ro chuyển giao hiệu quả cho khu vực tư nhân.
Phân bổ rủi ro cẩn thận và phù hợp giữa các đối tác công cộng và tư nhân là trọng tâm quan trọng của thiết kế PPP để đạt được giá trị đồng tiền.

Nếu các đối tác tư nhân không chịu rủi ro dưới sự kiểm soát của họ, các ưu đãi về hiệu quả của họ sẽ bị suy yếu và lợi ích của PPP có thể bị giảm. Các yêu cầu để chuyển rủi ro hiệu quả và khả năng khai thác hiệu quả của khu vực tư nhân có nghĩa là các hình thức phù hợp nhất với các dự án:

·      Có thể xác định rõ các yêu cầu về đầu ra dịch vụ - ý tưởng là nắm bắt càng nhiều hiệu quả của khu vực tư nhân càng tốt bằng cách cho phép các nhà thầu giới thiệu hiệu quả thông qua các đổi mới được đề xuất trong hồ sơ dự thầu của họ;

·      Các yêu cầu có thể được chỉ định để cho phép giám sát hiệu suất theo các tiêu chuẩn có thể đo lường và thi hành hình phạt khi các tiêu chuẩn không được đáp ứng;

·      Các yêu cầu của nhà tài trợ khu vực công có khả năng ổn định trong suốt vòng đời của PPP - mục đích là để tránh phải đàm phán lại hợp đồng vào một ngày sau đó do thay đổi phạm vi hoặc yêu cầu của dự án.

Bộ công cụ bao gồm một công cụ Chỉ số giá trị tiền làm trọng tâm của tầm quan trọng của chuyển rủi ro trong việc đạt được VFM.

1.4 Những thách thức về cơ sở hạ tầng và cách thức các PPP có thể thực hiện

Cơ sở hạ tầng không đầy đủ là một hạn chế đối với tăng trưởng trên toàn thế giới, đặc biệt là ở các nước đang phát triển. Dịch vụ cơ sở hạ tầng thường không đủ để đáp ứng nhu cầu, dẫn đến tắc nghẽn hoặc phân phối dịch vụ. Các dịch vụ cơ sở hạ tầng cũng thường có chất lượng hoặc độ tin cậy thấp, trong khi nhiều lĩnh vực đơn giản là không được phục vụ.

Hiệu suất cơ sở hạ tầng kém này phản ánh những thách thức phổ biến mà các chính phủ phải đối mặt. Đầu tiên, hầu hết các quốc gia đơn giản là không chi tiêu đủ để cung cấp cơ sở hạ tầng cần thiết. Thứ hai, lập kế hoạch và phối hợp kém, phân tích yếu làm cơ sở cho việc lựa chọn dự án, theo đuổi lợi ích chính trị và tham nhũng, có nghĩa là các nguồn lực hạn chế thường được sử dụng cho các dự án sai. Hơn nữa, việc cung cấp tài sản và dịch vụ cơ sở hạ tầng thường gây thất vọng cho việc xây dựng tài sản mới tốn nhiều chi phí hơn và mất nhiều thời gian hơn dự kiến và việc cung cấp dịch vụ còn yếu. Cuối cùng, tài sản cơ sở hạ tầng thường được bảo trì kém, làm tăng chi phí và giảm lợi ích.

Vẫn còn tồn tại rất nhiều vấn đề phát sinh do quy định của pháp luật cũng như trong quá trình thực hiện dự án gây quan ngại cho các bên cho vay và ảnh hưởng đến việc huy động vốn cho các dự án PPP.  Một số ví dụ điển hình của các vướng mắc về huy động vốn bao gồm các hạn chế theo quy định của pháp luật về thế chấp quyền sử dụng đất cho bên cho vay nước ngoài.

Một trong những trong những khó khăn lớn nhất mà các dự án PPP gặp phải là việc xác định nguồn vốn hỗ trợ bù đắp thiếu hụt tài chính cho các dự án. Vì việc chuẩn bị đề xuất dự án đòi hỏi nhiều chi phí và nguồn lực, việc không có các quy định rõ ràng về các nguồn vốn bù đắp thiếu hụt tài chính sẽ khiến cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc nhà đầu tư không mặn mà với việc chuẩn bị dự án.

Sự phức tạp trong các hình thức đối tác

PPP không phải là thuốc chữa bách bệnh cho tất cả các vấn đề về tài chính và cơ sở hạ tầng của khu vực công cộng và các vấn đề về PPP không phải lúc nào cũng là lựa chọn mua sắm thích hợp nhất. Sau đây là những phức tạp được ghi nhận trong PPP. Hầu hết trong số này có thể được giảm thiểu trong một số trường hợp nhất định và thông qua quản lý cẩn thận thiết kế PPP của Cơ quan bảo trợ. Điều này đòi hỏi năng lực của khu vực công (kinh nghiệm và chuyên môn) để quản lý quy trình PPP.

Các nghiên cứu gần đây cho thấy mặc dù mức độ phổ biến ngày càng tăng, các dự án phức tạp, quy mô lớn được thực hiện thông qua các mối quan hệ đối tác khác nhau giữa các tổ chức công cộng và tư nhân - thường không đáp ứng được ước tính chi phí, lịch trình thời gian và kết quả dự án, được thông qua bởi các lợi ích và hoạt động phản ứng của công chúng quan tâm. Về mặt lý thuyết về những gì sai lầm khi so sánh các thiết kế dự án, thực tiễn hàng ngày, văn hóa dự án và phương pháp quản lý, cho thấy các dự án này có ý nghĩa như thế nào về sự không chắc chắn, mơ hồ và rủi ro.

Sự phức tạp của các dự án PPP công khai đảm bảo rằng các rủi ro có thể xuất hiện và lan truyền theo những cách không thể đoán trước nếu chúng không được xác định và quản lý tốt. ... Xây dựng một hệ thống quản lý rủi ro hiệu quả là một thách thức quan trọng mà cả hai bên phải đối mặt để giảm thiểu hoặc tối ưu hóa rủi ro.

Quy trình mua sắm phức tạp với chi phí giao dịch cao đi kèm

Dự án PPP phải được xác định rõ ràng, bao gồm phân bổ rủi ro và tuyên bố rõ ràng về các yêu cầu đầu ra dịch vụ. Bản chất dài hạn của các hợp đồng PPP đòi hỏi phải xem xét và xác định trước các tình huống dự phòng lớn hơn.

Quá trình đấu thầu và đàm phán là một bài tập tốn kém. Cố vấn giao dịch và chuyên gia pháp lý thường sẽ được yêu cầu.

Sự không chắc chắn trong hợp đồng

PPP thường bao gồm một khoảng thời gian dài cung cấp dịch vụ (ví dụ: 15-30 năm hoặc vòng đời của tài sản). Bất kỳ thỏa thuận nào bao gồm một khoảng thời gian dài như vậy trong tương lai đương nhiên là không chắc chắn. Nếu các yêu cầu của nhà tài trợ công hoặc các điều kiện phải đối mặt với khu vực tư nhân thay đổi trong suốt vòng đời của PPP, hợp đồng có thể cần phải được sửa đổi để phản ánh các thay đổi. Điều này có thể đòi hỏi chi phí lớn cho khu vực công và lợi ích của việc cạnh tranh để xác định các chi phí này thường không có sẵn.

Vấn đề này có thể được giảm thiểu bằng cách chọn các dự án tương đối ổn định làm PPP và bằng cách chỉ định trong các điều khoản hợp đồng ban đầu về cách các biến thể hợp đồng trong tương lai sẽ được xử lý và định giá.

Xem báo cáo của Văn phòng Kiểm toán Quốc gia về việc thực hiện các thay đổi hoạt động đối với các hợp đồng PFI ở Anh để biết ví dụ về các loại thay đổi đã có trong PPP và để được gợi ý về cách thay đổi có thể được thực hiện một cách hiệu quả và nhanh chóng.
Bộ lọc phù hợp, là một trong những công cụ đi kèm với bộ công cụ này, bao gồm một câu hỏi về mức độ dễ dàng đo lường và xác định các đầu ra của dự án. Các dự án có đầu ra được đo lường và xác định chính xác ít có khả năng xảy ra tranh chấp hợp đồng.

Thi hành và giám sát

Một khi nó bước vào giai đoạn xây dựng và vận hành, sự thành công của PPP từ góc độ công chúng sẽ phụ thuộc vào khả năng của nhà tài trợ giám sát hiệu suất theo các tiêu chuẩn và thực thi các điều khoản của hợp đồng.

Giai đoạn 4 của Mô-đun 2: Hướng dẫn quy trình PPP bao gồm thực thi và giám sát hợp đồng.

Khó khăn trong việc chứng minh giá trị đồng tiền trước

Lý tưởng nhất, một dự án nên được đầu tư dưới dạng PPP trên cơ sở chứng minh rõ ràng rằng nó cung cấp giá trị đồng tiền (Value For Money - VFM) so với mua sắm khu vực công. Tuy nhiên, rất khó để chứng minh VFM trước do không chắc chắn trong việc dự đoán những gì sẽ xảy ra trong vòng đời của dự án và do thiếu thông tin về các dự án so sánh trước đó.

Tuy nhiên, tiêu chuẩn cho VFM ở Việt Nam khác so với các nước phát triển kinh tế hơn như Úc hoặc Anh. Ở những nước đó có nhu cầu tài trợ nhỏ hơn nhiều. Ở Việt Nam, nhiều dự án được mua sắm trong khu vực công, trải qua thời gian và chi phí vượt trội, và do đó có khả năng các mua sắm tư nhân được quản lý tốt sẽ mang lại sự tiết kiệm. Hơn nữa, khoảng cách tài trợ lớn hơn nhiều so với Nhà tài trợ công có thể tự đáp ứng. Trong trường hợp này, đôi khi nó có thể không phải là một câu hỏi về mua sắm công cộng và tư nhân, mà là sự lựa chọn giữa mua sắm tư nhân hoặc không có gì cả. Nếu đây là trường hợp thì nên tập trung vào việc đánh giá cẩn thận các lựa chọn dự án thay thế để chắc chắn rằng các dự án được chọn là những dự án tốt nhất về kinh tế và tài chính.

Xem các ghi chú giới thiệu cho Công cụ chỉ báo VFM để biết thêm thông tin về giá trị cho các bài kiểm tra tiền.

Đánh giá giá trị đồng tiền của các hình thức đối tác

Để có thể chứng minh được, một PPP phải cung cấp giá trị đồng tiền (VfM). Thuật ngữ này cần được hiểu theo nghĩa rộng nhất có thể. Ở cấp độ cơ bản, VfM sẽ tính đến chi phí của một hình thức đối tác, cũng như chất lượng dịch vụ; để một PPP được chứng minh, nó cần phải so sánh thuận lợi với cách cung cấp khu vực công sẽ thực hiện theo các tiêu chí này. Tuy nhiên, các thuật ngữ 'chi phí' và 'chất lượng dịch vụ' đòi hỏi diễn giải theo nghĩa rộng hơn với trước đây không chỉ tính đến tài chính, giao dịch và chi phí vận hành của một dự án, mà còn cả ý nghĩa tài chính dài hạn của nó (bao gồm cả rủi ro về bất kỳ trách nhiệm pháp lý dự phòng nào) và sau đó lưu ý đến hiệu quả đạt được, cũng như các mục tiêu xã hội, kinh tế và môi trường.

Các yếu tố của chi phí

Chi phí của một dự án sẽ cần phải được đánh giá trong suốt vòng đời của nó, có tính đến toàn bộ chi phí liên quan đến tài chính, xây dựng và giao dịch liên quan đến đấu thầu, đàm phán và giám sát dự án. Về vấn đề này, bằng chứng được cung cấp bởi các nhà nghiên cứu về PPP và các tổ chức quốc tế khác nhau cho thấy rằng các hình thức đối tác công tư thường có xu hướng đắt hơn so với việc thay thế mua sắm công.

Để các chi phí này phải được thêm vào các rủi ro tiềm ẩn, hoặc các khoản nợ tài chính dự phòng, liên quan đến các hình thức đối tác công tư. Đặc biệt, các dự án cơ sở hạ tầng có liên quan đến các loại rủi ro khác nhau. Chúng bao gồm các rủi ro xây dựng (ví dụ: các vấn đề về thiết kế, chi phí và thời gian chạy quá mức); rủi ro tài chính (ví dụ: biến động lãi suất và tỷ giá hối đoái); rủi ro sẵn có (ví dụ: hiệu suất thiết bị, chất lượng dịch vụ); rủi ro nhu cầu (sự thay đổi trong nhu cầu / sử dụng dịch vụ) và rủi ro còn lại (giá trị tương lai của dự án khi được chuyển giao cho chính phủ).

Nguyên tắc cơ bản của một PPP là các rủi ro như vậy được quản lý tốt nhất bởi đối tác tư nhân nên được phân bổ cho đối tác tư nhân. Tuy nhiên, việc đánh giá chuyển giao rủi ro là khó khăn với vô số rủi ro mà các hình thức đối mặt với PPP và sự phức tạp của các hợp đồng PPP. Nếu rủi ro do đối tác của khu vực tư nhân giả định là bị định giá quá cao, nó sẽ làm tăng chi phí dịch vụ cho người tiêu dùng, làm cho các hình thức đối tác không thể thực hiện được. IMF đã cảnh báo rằng đôi khi các chính phủ có thể phóng đại giá trị thực sự của chuyển giao rủi ro, dẫn đến rủi ro quá cao làm tăng chi phí của PPP so với đầu tư công trực tiếp. Mặt khác, khá thường xuyên rủi ro do đối tác tư nhân giả định là giá thấp và các chính phủ buộc phải gia hạn bảo lãnh để bù chênh lệch giá. Khi làm như vậy, các chính phủ có thể phải chịu một phần lớn rủi ro liên quan đến PPP và phải đối mặt với chi phí tài chính lớn trong trung hạn.

Chất lượng dịch vụ

Do lo ngại về chi phí thực tế và tiềm năng của các hình thức đối tác, điều quan trọng là chúng được bù đắp bằng lợi ích của chất lượng cung cấp dịch vụ, bao gồm hiệu quả, phạm vi bảo hiểm và tác động phát triển của nó. Thật vậy, lý do chính để tham gia một thỏa thuận PPP là sự cải thiện có thể trong việc cung cấp dịch vụ và hiệu quả của đối tác tư nhân so với những gì mua sắm truyền thống có thể cung cấp. Trong hầu hết các trường hợp, hiệu quả đạt được phụ thuộc vào ngành, loại hình và quy mô của các dự án, thỏa thuận hợp đồng giữa các đối tác công và tư, và bối cảnh quốc gia về môi trường pháp lý và quản trị.

Điều này cho thấy rằng hiệu quả đạt được một mình có thể chỉ cung cấp một phần thông tin về lợi ích phúc lợi rộng lớn hơn của dự án. Đặc biệt là trong bối cảnh các nước đang phát triển, cũng có một yêu cầu quan trọng để đánh giá hiệu suất về các chỉ số như tác động đến nghèo đói, bất bình đẳng và phát triển bền vững. Các đánh giá trong các tổ chức quốc tế chưa được khẳng định đầy đủ về đóng góp của PPP đối với các khía cạnh phát triển bền vững hoặc tác động đến nghèo đói và môi trường.

Một lý do có thể là do thực tế là các dự án PPP cần phải có khả năng thương mại để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân. Điều này có thể trong một số trường hợp loại trừ các dự án cơ sở hạ tầng xã hội có lợi nhuận phát triển cao nhưng lợi nhuận tài chính so sánh không thuận lợi với các dự án cạnh tranh và do đó không thể lôi kéo sự quan tâm của khu vực tư nhân. Hơn nữa, trong một số trường hợp, sự tham gia của tư nhân dẫn đến cải thiện việc cung cấp dịch vụ, các công ty tư nhân có động lực lớn hơn để loại bỏ bất kỳ yếu tố nào của dịch vụ có thể làm giảm lợi nhuận tiềm năng của họ, bao gồm cắt giảm việc làm.

Các thành phần chính của khung thể chế cho phép đối với các hình thức đối tác

Để các PPP trở thành một công cụ hiệu quả thông qua các cải tiến trong cung cấp dịch vụ, hiệu quả và tác động phát triển hơn và đạt được thông qua mua sắm công, điều quan trọng là khu vực công có thể: i) xác định chính xác và lựa chọn các dự án mà PPP có thể khả thi, ii) các hợp đồng cơ cấu để đảm bảo định giá và chuyển rủi ro phù hợp cho các đối tác tư nhân, iii) thiết lập một chuẩn mực kế toán và báo cáo tài chính toàn diện và minh bạch cho các hình thức đối tác, và iv) thiết lập các khung pháp lý, quy định và giám sát nhằm đảm bảo giá cả và chất lượng dịch vụ phù hợp . Nói cách khác, điều cần thiết là các quốc gia phải có năng lực thể chế để tạo, quản lý, đánh giá và giám sát các hình thức đối tác