Trước khi bắt đầu bất kỳ công việc nào về phát triển dự án, cơ quan chính phủ thực hiện phải hiểu rõ các yêu cầu cơ bản mà dự án PPP đang xem xét phải đáp ứng, các quy trình hành chính liên quan và năng lực của chính phủ để phát triển và thực hiện dự án. Một sự hiểu biết như vậy là cần thiết để chuẩn bị các điều khoản tham chiếu chi tiết cho công việc sẽ được thực hiện và khung thời gian để thực hiện nó. Nói chung, những điều sau đây cần được hiểu rõ:
• Môi trường pháp lý và pháp lý, và chính sách của chính phủ về PPP;
• Các mục tiêu mà dự án đề xuất phải đạt được;
• Quy trình PPP ở trong nước, quy trình hành chính và phê duyệt cũng như các yêu cầu của họ;
• Các yêu cầu và năng lực của khu vực tư nhân trong chính phủ để thực hiện dự án; và
• Làm thế nào để đảm bảo quản trị tốt trong phát triển và mua sắm dự án.
-
CHÍNH SÁCH MÔI TRƯỜNG PHÁP LÝ VÀ QUY ĐỊNH
Một cơ quan chính phủ cần có các quyền hạn cần thiết được quy định bởi đạo luật hoặc hành vi pháp lý để tham gia vào một thỏa thuận PPP với một bên tư nhân và thực hiện các nghĩa vụ theo thỏa thuận. Một dự án PPP cũng có thể yêu cầu sự cho phép từ các cơ quan chính phủ ở các cấp chính quyền khác nhau. Tuy nhiên, trong một thị trường PPP mới nổi, có thể không phải lúc nào cũng rõ các cơ quan / cơ quan chính phủ nào có thể có thẩm quyền pháp lý để đưa ra các thỏa thuận đó hoặc có thể ủy quyền cho một dự án PPP. Điều quan trọng cần lưu ý là các nghĩa vụ được thực hiện hoặc các thỏa thuận được thực hiện, hoặc ủy quyền được cung cấp mà không có quyền hợp pháp là không đúng thẩm quyền và thường được coi là vô hiệu và không thể thực thi được. Một hành vi không đúng thẩm quyền có thể bị vô hiệu bởi pháp luật và có thể ảnh hưởng đến hành vi của các công ty tư nhân và các cơ quan chính phủ.
Để làm rõ những vấn đề pháp lý quan trọng này, một số quốc gia đã ban hành luật đặc biệt về các hình thức xác định chế độ pháp lý, quy trình hành chính và phê duyệt liên quan và các vấn đề liên quan khác. Phạm vi bảo hiểm trong luật quốc gia có thể rất khác nhau nhưng sẽ cung cấp sự rõ ràng và chắc chắn để trao hợp đồng và thực hiện các dự án và có thể chỉ định:
• Phân chia trách nhiệm giữa các cấp chính quyền và quyền hạn của các cơ quan chính phủ;
• Các ngành được bảo hiểm, chi tiết xác định dự án, phê duyệt, mua sắm và sắp xếp thực hiện;
• Các loại mô hình PPP được phép và điều kiện chung cho các mô hình này;
• Hướng dẫn về sắp xếp chia sẻ rủi ro;
• Cung cấp tài chính và các ưu đãi khác của chính phủ;
• Các quy định liên quan đến quản lý hợp đồng bao gồm giải quyết tranh chấp;
• Mức độ mà người cho vay có thể đảm bảo an toàn đối với tài sản dự án và các khoản nợ của nó;
• Quy trình hành chính (hoạt động G đến G) liên quan đến việc phát triển và triển khai dự án PPP;
• Quyền của các bên tham gia thỏa thuận hợp đồng PPP.
Tuy nhiên, điều quan trọng cần lưu ý là chế độ pháp lý của PPP có thể phân tán trên nhiều công cụ pháp lý, không chỉ là luật đặc biệt. Những công cụ này có thể bao gồm luật hợp đồng tư nhân, luật điều chỉnh ngành cơ sở hạ tầng, luật công ty, luật thuế, luật lao động, luật cạnh tranh, luật bảo vệ người tiêu dùng, luật mất khả năng thanh toán, luật cơ sở hạ tầng, luật đầu tư nước ngoài, luật sở hữu trí tuệ, luật môi trường , luật hoặc quy tắc mua sắm công, luật cầm cố, luật mua lại hoặc chiếm dụng và nhiều luật khác. Các bộ quy tắc và hướng dẫn hoạt động riêng biệt cũng có thể tồn tại đối với nhiều luật áp dụng như vậy. Tất cả các luật, quy chế, quy tắc hoạt động và hướng dẫn hiện hành và các thỏa thuận thể chế và hành chính được chỉ định khác cùng nhau tạo thành chế độ pháp lý của các hình thức đối tác trong một quốc gia. Cần xem xét cẩn thận chế độ pháp lý để xem xét mức độ của nó:
• Cung cấp bảo hiểm pháp lý để ký kết hợp đồng có hiệu lực thi hành;
• Cung cấp cho khu vực tư nhân phạm vi bảo hiểm pháp lý cần thiết để tài trợ, xây dựng, vận hành và thu các khoản thu hoặc thanh toán dịch vụ;
• Bao gồm các vấn đề để tránh những nhầm lẫn trong tương lai liên quan đến kiểm soát quy định, nghĩa vụ của các bên, dịch vụ, thu hồi đất, chia sẻ rủi ro và lợi nhuận, định giá và bàn giao các cơ sở;
• Thỏa thuận với các vấn đề trong quản lý hợp đồng (giám sát, cơ chế giải quyết tranh chấp).
Các quy định trong khung pháp lý liên quan đến bốn khía cạnh quan trọng sau đây cần được xem xét cẩn thận:
• Họ có đáp ứng đầy đủ các yêu cầu / lợi ích của chính phủ và các bên tư nhân liên quan hay không;
• Hợp đồng sẽ cần được cấu trúc như thế nào xung quanh các điều khoản trong tất cả các luật hiện hành;
• Việc thực thi các quyền của các bên sẽ khó khăn như thế nào;
• Những nghĩa vụ nào được phép thực hiện và cơ quan chính phủ nào có quyền đưa ra thỏa thuận và cơ quan chính phủ nào có thẩm quyền phê duyệt dự án.
Chế độ pháp lý có thể không cho phép tất cả các loại hình PPP trong một lĩnh vực hoặc có thể có các điều kiện cụ thể cho một số mô hình PPP. Các hướng dẫn chính sách chung về PPP hoặc khung chính sách cụ thể cho các PPP trong các lĩnh vực khác nhau cũng có thể có sẵn.
Một số dự án có thể không được phép dưới dạng PPP. Chính sách của chính phủ hoặc các quy định pháp lý có thể không cho phép một công ty thuộc khu vực tư nhân nắm giữ phần lớn cổ phần trong một liên doanh với khu vực công. Ví dụ, xem xét tầm quan trọng chiến lược của cảng và sân bay hoặc các dự án năng lượng và năng lượng lớn, các cổ phần tư nhân trong các dự án đó có thể bị giới hạn ở tỷ lệ tối đa cho phép, có thể lớn hơn hoặc dưới 50% cổ phần.
Hướng dẫn chính sách cũng có thể đề cập đến loại hỗ trợ nào của chính phủ sẽ có sẵn cho một dự án và các yêu cầu cho hỗ trợ đó. Một dự án PPP phải được cấu trúc xem xét tất cả các yêu cầu chính sách, pháp lý và chính sách như vậy.
Cho dù được định nghĩa trong luật PPP và / hoặc trong các luật khác hoặc trong khung chính sách, cơ quan thực hiện cần phải hiểu rõ về các yêu cầu cơ bản mà dự án PPP phải đáp ứng. Trong bối cảnh này, các câu hỏi quan trọng mà cơ quan thực hiện có thể phải xem xét bao gồm:
• Dự án PPP có được phép trong lĩnh vực hoặc phân ngành đó hay không và những hạn chế pháp lý, quy định hoặc chính sách nào có thể áp dụng;
• Những hướng dẫn chính sách của chính phủ về PPP tồn tại;
• Những cơ quan chính phủ nào khác sẽ phải tham gia vào quá trình và vai trò của họ;
• Quy trình mua sắm sẽ là gì; và
• Loại hỗ trợ nào của chính phủ có thể có sẵn cho dự án.
Câu trả lời cho những câu hỏi này sẽ đặt ra các tham số cơ bản cần được xem xét trong phát triển dự án và trong cấu trúc hợp đồng.
-
MỤC TIÊU CHÍNH DỰ ÁN ĐÃ ĐẠT ĐƯỢC THÀNH TỰU
PPP không phải là một lựa chọn giải pháp cho một vấn đề dịch vụ cơ sở hạ tầng nhưng có thể là một cơ chế mua sắm hoặc triển khai dự án khả thi cho một lựa chọn giải pháp ưa thích. Một dự án dự kiến sẽ đáp ứng một số nhu cầu dịch vụ cũng như để đạt được một số mục tiêu chính sách của chính phủ. Một câu hỏi cơ bản là làm thế nào đến nay dự án đề xuất có thể đáp ứng các yêu cầu này như là một lựa chọn giải pháp.
Một đánh giá nhu cầu sơ bộ của cơ quan thực hiện có thể được xem xét để hiển thị:
• Dự án là một trong những lựa chọn tốt nhất để đáp ứng nhu cầu dịch vụ;
• Dự án có thể giúp đạt được một số mục tiêu liên quan của chính phủ; và
• PPP sẽ là một lựa chọn triển khai / mua sắm dự án khả thi.
Tuy nhiên, các phân tích chi tiết và xác nhận các khía cạnh này sẽ phải được thực hiện như một phần của nghiên cứu khả thi ở giai đoạn sau.
Nó cũng quan trọng trong giai đoạn này để xem xét cổ phần của chính phủ trong dự án đề xuất. Xét tính chất công cộng của các dự án cơ sở hạ tầng, tầm quan trọng chiến lược của chúng, ảnh hưởng đến các lĩnh vực khác, an toàn và an ninh công cộng, và sử dụng tài nguyên thiên nhiên, chính phủ có cổ phần quan trọng trong tất cả các dự án đó. Làm thế nào một dự án PPP có thể đáp ứng các yêu cầu này cần phải được xem xét cẩn thận.
-
QUY TRÌNH PPP Ở QUỐC GIA
Việc thực hiện các dự án PPP có thể cần sự tham gia của một số cơ quan công quyền ở nhiều cấp chính quyền. Một dự án có thể yêu cầu phê duyệt ở một số giai đoạn bởi nhiều cơ quan khác nhau. Thẩm quyền phê duyệt cuối cùng và trao giải thưởng cho các hợp đồng PPP nói chung là tập trung. Đây có thể là một cơ quan đặc biệt được thành lập cho mục đích này và thường ở cấp bộ trưởng hoặc hội đồng bộ trưởng.
Toàn bộ quá trình phát triển, phê duyệt và thực hiện dự án nên được hiểu rõ bởi cơ quan thực hiện ngay từ đầu. Ở một số quốc gia, quy trình, hoạt động ở các giai đoạn khác nhau của quy trình và yêu cầu phê duyệt của cơ quan có thẩm quyền đều được xác định rõ. Các cơ quan thực hiện chỉ theo họ.
Tuy nhiên, ở các quốc gia khác, các yếu tố này có thể không được xác định hoặc chỉ có thể được xác định một phần. Trong trường hợp như vậy, cơ quan thực hiện tham khảo ý kiến với các cơ quan hữu quan có thể xem xét để:
• Xác định các yêu cầu hành chính, pháp lý và quy định cho dự án.
• Vạch ra toàn bộ quy trình PPP.
• Xác định các nhiệm vụ liên quan ở mỗi giai đoạn của quy trình.
• Đặt định nghĩa và quy trình rõ ràng về các nhiệm vụ sẽ được thực hiện ở từng giai đoạn và
• Tìm hiểu các phê duyệt có thể được yêu cầu và các yêu cầu và tiêu chí có thể có cho các phê duyệt đó.
Các hoạt động trên sẽ cho một ý tưởng rõ ràng về toàn bộ quá trình thực hiện và phát triển dự án, khối lượng công việc liên quan đến từng giai đoạn và các yêu cầu có thể có của nguồn nhân lực và tài chính.
Bất kỳ kinh nghiệm nào trước đây của cơ quan thực hiện liên quan hoặc bất kỳ cơ quan nào khác trong chính phủ trong việc triển khai các dự án PPP đều có thể giúp ích rất nhiều trong việc vạch ra toàn bộ quá trình và trong việc thiết lập các yêu cầu và tiêu chí phê duyệt. Một sơ đồ quy trình cho thấy tất cả các giai đoạn và mối liên kết của chúng, và các nhiệm vụ phải hoàn thành ở mỗi giai đoạn có thể giúp hiểu toàn bộ quá trình bởi tất cả những người tham gia vào dự án. Sơ đồ cũng có thể giúp ước tính các yêu cầu tài nguyên và con người khác trong phát triển dự án.
Các giai đoạn trong phát triển và triển khai dự án PPP
-
Xác định dự án và các hoạt động chuẩn bị (Chương 3)
1A. Xác định dự án và tư vấn các bên liên quan sơ bộ
1B. Sắp xếp chuẩn bị nội bộ
• Phạm vi dự án và cấu trúc của dự án
• Xác định các vấn đề lập kế hoạch và thực hiện chính
• Cơ cấu tổ chức
• Thiết lập cấu trúc quản lý dự án
• Thiết lập cơ chế tham vấn các bên liên quan và công bố thông tin
► Sự chấp thuận của chính phủ (ví dụ: bởi một cơ quan đặc biệt được thành lập cho các hình thức đối tác)
1C. Bổ nhiệm cố vấn giao dịch (nếu cần)
• Điều khoản tham chiếu
• Bổ nhiệm nhân sự
► Chính phủ phê duyệt
-
Phát triển dự án và tổ chức thực hiện (Chương 4)
• Lập kế hoạch dự án và tính khả thi
• Phân tích rủi ro và ma trận quản lý rủi ro
• Tài chính
• Giá trị của đồng tiền
• Hỗ trợ của chính phủ
• Trách nhiệm và trách nhiệm pháp lý đối với chính phủ
• Sắp xếp quy định
• Thông số kỹ thuật dịch vụ và đầu ra
• Điều khoản hợp đồng
► Chính phủ phê duyệt (Cơ quan đặc biệt, các bộ liên quan, ngân hàng trung ương, v.v.)
-
Sắp xếp thực hiện và mua sắm trước (Chương 5)
• Sắp xếp thực hiện
• Xếp hạng tín dụng độc lập của dự án (khi có thể)
• Hồ sơ mời thầu
• Hợp đồng phác thảo
• Các vấn đề đặc biệt (thu hồi đất, xúc tiến đầu tư, v.v.)
• Tiêu chí đánh giá thầu, ban thường trực
► Chính phủ phê duyệt (Cơ quan đặc biệt, văn phòng pháp lý, Bộ luật, v.v.)
-
Mua sắm và xây dựng dự án (Chương 5)
• Lợi ích của khu vực tư nhân
• Sơ tuyển nhà thầu
• RFP - hoàn thiện các thông số kỹ thuật của dịch vụ và đầu ra
• Đấu thầu cuối cùng
• Đánh giá và lựa chọn giá thầu
► Chính phủ phê duyệt (Cơ quan đặc biệt, nội các, v.v.)
• Giải thưởng hợp đồng, đàm phán và ký kết; tài chính chặt chẽ; và xây dựng
-
Quản lý hợp đồng (Chương 6)
• Thiết lập quy trình giám sát và nhóm
• Giám sát hoạt động và cung cấp dịch vụ
• Quản lý các vấn đề tài chính
-
Giải quyết tranh chấp (Chương 6)
• Thành lập một quy trình và một nhóm giải quyết tranh chấp
► Chính phủ phê duyệt (khi cần thiết bởi các cơ quan xác định)