Theo truyền thống, việc cung cấp cơ sở hạ tầng do khu vực công đảm nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/ và các nguồn hỗ trợ chính thức. Tuy nhiên, thực tế ngân sách quốc gia còn nhiều việc cần chi trả, cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính thức (các nước đang phát triển) đã hạn chế các chính phủ thực hiện chức năng này hiệu quả. Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức đối tác công tư (Public Private Partnership - PPP) ra đời.
Đối với một số nước phát triển trên thế giới hình thức PPP đã áp dụng khá lâu, nước Mỹ từ chương trình giáo dục những năm 1950 tại Hoa Kỳ (Yescombe, 2007) [72] đã hình thành, với vương quốc Anh hình thức PPP được khởi nguồn từ tài chính tư nhân (Private Finance) dưới sự điều hành của thủ tướng Margaret Thatcher năm 1979 đẩy mạnh yếu tố thị trường trong lĩnh vực quản lý công (Michael, 2002) [62]. Tại Nhật Bản chính phủ đã ban hành Luật khuyến khích Sáng kiến tài chính tư nhân (PFI Promotion Law) vào tháng 7/1999, đây cũng là hình thức hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân.
Là một nước mới thoát nghèo và nhóm nước có thu nhập trung bình, Việt Nam coi xây dựng kết cấu hạ tầng đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội. Để đáp ứng nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng, nguồn vốn đầu tư là rất quan trọng. Tuy nhiên, nguồn vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng tại Việt Nam đang rất hạn hẹp. Bên cạnh đó, nguồn vốn ODA cũng dần bị cắt giảm do Việt Nam đã trở thành nước thu nhập trung bình. Nguồn vốn đầu tư công đang gặp nhiều khó khăn trong khi nhu cầu thực tiễn rất lớn. Do đó, cũng như nhiều nước trên thế giới, lựa chọn hình thức PPP là phù hợp về huy động vốn cho phát triển hạ tầng và chất lượng dịch vụ công.
Tại Việt Nam, hình thức của PPP đã được định hình từ năm 1993 khi Chính phủ ban hành “quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT) áp dụng nhà đầu tư nước ngoài (NĐ 87-CP, ngày 23/11/1993) [10] và đến năm 1997 tiếp tục áp dụng cho đầu tư trong nước (NĐ 77-CP, ngày 18/6/1997) [11]. Đến năm 2007 chính phủ bổ sung thêm hai hình thức là Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO) và Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT), cho đến thời điểm này hình thức PPP đã dần rõ nét hơn (NĐ 78/2007/NĐ-CP, ngày 11/5/2007) [14].
Mặc dù các hình thức của PPP hình thành rất sớm, nhưng sự vận hành của nó còn nhiều khó khăn và bất cập, có khá nhiều dự án áp dụng các hình thức đó nhưng kết quả không đạt được như mong đợi, biểu hiện rõ nhất là dự án mang tính chiến lược và thí điểm tầm quốc gia như dự án “Cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết” đến nay không thực hiện được phải làm lại từ đầu, Chính phủ lập hẳn một cơ quan đầu mối về PPP tại Bộ Kế hoạch và đầu tư, hành lang pháp lý được thể hiện qua Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 [23] và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/3/2015 [21], chi tiết hơn các Bộ cũng ban hành các văn bản hướng dẫn. Cho đến nay các quy định pháp luật về đầu tư theo hình thức PPP đã được nhiều lần bổ sung, sửa đổi và đã có không ít dự án được đầu tư theo hình thức này ở nước ta. Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư theo hình thức PPP ngày một được tăng cường và hoàn thiện. Tuy nhiên, thực tiễn cũng đả chỉ ra những tồn tại và hạn chế của quản lý nhà nước cần được khắc phục.
Vậy tại sao Việt Nam ta hình thành hình thức này khá sớm, được trải nghiệm qua một số dự án thực tiễn, tập trung hình thức BOT với các dự án công trình giao thông, mà thí điểm cho dự án “Cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết” vẫn không thực hiện được. Đây chính là vấn đề mà tác giả muốn nghiên cứu và tìm hiểu, tập trung vào sự quản lý Nhà nước khi áp dụng hình thức PPP vào các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng. Từ đó làm rõ thêm về lý luận (hành lang khung pháp lý), xem xét vận dụng những tiến bộ của các nước phát triển và các nước trong khu vực vào điều kiện cụ thể của Việt Nam. Đồng thời phải phù hợp với các hiệp định thương mại mà Việt Nam đã tham gia và ký kết, đó là mục tiêu chính mà đề tài nghiên cứu đặt ra.
Trong thời gian vừa qua tại Việt Nam, có khá nhiều các dự án BOT trong giao thông (một hình thức của PPP) mang lại lợi nhuận cao cho chủ đầu tư nhưng không được người dân ủng hộ. Những dự án này nảy sinh nhiều bất cập như có tổng mức đầu tư quyết toán cao hơn nhiều so với tổng mức đầu tư được duyệt ban đầu (Dự án Nghi Sơn - Cầu Giát tăng vốn hơn 1.200 tỉ đồng, dự án cao tốc Hà Nội - Hải Phòng tăng gần 25.000 tỉ đồng …), hoặc tranh cãi giữa các bên trong nội bộ chủ đầu tư do dự án không minh bạch (Dự án Pháp Vân – Cầu Giẽ), người sử dụng phản đối việc thu phí (BOT Cai Lậy – Tiền Giang). Xét về mặt quản lý dự án, các dự án này đạt hiệu quả tuy nhiên xét về mặt quản lý nhà nước (QLNN), tức là xét tới lợi ích của toàn bộ nền kinh tế - xã hội, các dự án này chưa đạt được yêu cầu đề ra.
Vai trò của Nhà nước để thu hút, quản lý vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP chưa được thể hiện rõ. Nhiều dự án trong quá trình vận hành số lượt người sử dụng thấp hơn nhiều so với dự báo khiến nhà đầu tư không có khả năng hoàn vốn (Bộ GTVT, 2009) [6]. Thiếu quy hoạch tổng thể, dài hạn của Nhà nước, hành lang pháp lý chưa đầy đủ (Đinh Kiện, 2010) [31], năng lực còn hạn chế của cán bộ các cơ quan quản lý nhà nước (QLNN) để đảm bảo dự án được quy hoạch và thực hiện có hiệu quả (Bùi Thị Hoàng Lan, 2010) [32] ... được coi là những nguyên nhân chủ yếu cản trở các dự án áp dụng hình thức PPP tại Việt Nam.
Hoàn thiện QLNN đối với DAĐT theo hình thức PPP là cần thiết để đạt được các mục tiêu đối với đầu tư theo hình thức PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng Việt Nam. Trong đó, vai trò của QLNN đối với các dự án ĐTXD theo hình thức PPP là rất quan trọng, góp phần tạo ra cơ chế, môi trường và điều kiện thuận lợi để triển khai có hiệu quả hình thức PPP này ở Việt Nam, qua đó giải tỏa cơ bản áp lực đối với ngân sách quốc gia và tạo động lực mới cho sự phát triển Kinh tế - Xã hội của đất nước.